Вопросы, поднимавшиеся во время дебатов, были фундаментальными и неизбежными. Тупик породили терзания этого президентства, сделавшие невозможной единомыслие. Американский идеализм царствовал безраздельно, не ограничиваемый никакими стимулами к политическому компромиссу. Президент не мог наложить санкций или предложить какое-либо вознаграждение, дополнительные вознаграждения были частью работы. Дебаты приобрели облик ученого совета, на котором выступают своенравные профессора. Историки, однако, только выгадают, изучая позиции, заявленные гораздо четче, чем это бывает характерно для дела в политическом процессе. Америка заплатила за это самобичевание задержкой на десятилетие в окончательном осознании своих геополитических потребностей.
Коммунизм в конце концов рухнул, отчасти в результате собственного окостенения, а отчасти в результате давления со стороны активизировавшегося Запада. Вот почему окончательный суд истории, без сомнения, будет более милостивым к соперничавшим лагерям, ведшим в Америке внутриполитические дебаты, чем они сами относились друг к другу. Он воспримет подход Никсона и его консервативных критиков как взаимодополняющий, а не исключающий друг друга, когда одна сторона дебатов подчеркивает геополитический, а другая технологический аспект борьбы, моральная суть которой воспринималась и теми и другими одинаково.
Контроль над вооружениями оказался технически чересчур громоздким, чтобы принять на себя всю тяжесть философских противоречий, заложенных в американской внешней политике. Постепенно дебаты перенеслись на иной предмет, более созвучный традиционному американскому идеализму и способный вызвать больший резонанс у широкой публики, — на постулат о том, что права человека должны входить в число первоочередных целей американской внешней политики.
Дебаты по правам человека начались с призывов к США оказать влияние в целях улучшения обращения с советскими гражданами, но постепенно превратились в стратегию по организации внутриполитических потрясений в Советском Союзе. Так же как и в отношении контроля над вооружениями, суть спора не затрагивала цель, которая не оспаривалась, а касалась той степени, в которой идеологическая конфронтация могла бы быть приоритетом американской внешней политики.
Как предмет дипломатических переговоров вопрос еврейской эмиграции из Советского Союза был детищем администрации Никсона. До 1969 года такая эмиграция никогда не стояла в повестке дня в диалоге между Востоком и Западом; все прочие администрации от обеих партий трактовали ее как подпадающую под внутреннюю юрисдикцию Советского Союза. В 1968 году только 400 евреям было разрешено эмигрировать из Советского Союза, и ни одна демократическая страна не затрагивала этот вопрос.
По мере улучшения американо-советских отношений администрация Никсона начала обсуждать проблему эмиграции в форме президентских неофициальных переговоров, сопровождая это тем доводом, что советские действия не остаются незамеченными на самых высоких уровнях власти в Америке. Кремль начал реагировать на американские «рекомендации», особенно после того, как советско-американские отношения стали улучшаться. Ежегодно число еврейских эмигрантов росло, и к 1973 году их общее число достигло 35 тысяч в год. Кроме того, Белый дом регулярно направлял советским руководителям списки трудных случаев — отдельных лиц, которым отказывали в выездной визе, или тех, чьи семьи были разделены, или тех, кто оказался в тюрьме. Большинству из этих советских граждан было позволено эмигрировать.
Все это осуществлялось посредством того, что изучающие дипломатию именуют «молчаливым торгом». Не делается никаких официальных запросов, не дается никаких официальных ответов. Советские действия принимаются к сведению без какого-либо подтверждения. На самом деле порядок эмиграции из Советского Союза постоянно совершенствовался, хотя Вашингтон никогда не предъявлял по этому поводу конкретных претензий. Администрация Никсона до того строго придерживалась подобных правил, что никогда не ставила себе в заслугу смягчение участи советских эмигрантов — даже во время избирательных кампаний — до тех пор, пока Генри Джексон не превратил вопрос еврейской эмиграции в предмет общественного противостояния.
Джексона сподвигло на это любопытное решение Кремля летом 1972 года ввести «выездной сбор» на эмигрантов, якобы для того, чтобы возместить советскому государству расходы на образование отъезжающих граждан. Никаких объяснений дано не было; возможно, это была попытка подать себя наиболее выгодным образом в арабском мире, ненадежность которого наглядно продемонстрировала отправка из Египта советских боевых подразделений. А может быть, налог на выезд был придуман как средство изыскания источников поступления иностранной валюты в надежде на то, что его оплатят американские сторонники роста эмиграции. Боясь, что поток эмиграции иссякнет, еврейские группировки обращались как к администрации Никсона, так и к своей неизменной опоре — Генри Джексону.
В то время как администрация Никсона продолжала действовать спокойно, чтобы разрешить этот вопрос с послом Добрыниным, Джексон изобрел оригинальное средство публичного оказания давления на Советский Союз. В рамках встречи в верхах 1972 года было подписано соглашение между Соединенными Штатами и Советским Союзом, предоставляющее Советскому Союзу статус наиболее благоприятствуемой нации в обмен на урегулирование оставшихся со времен войны долгов по ленд-лизу. В октябре 1972 года Джексон предложил поправку, запрещавшую предоставление статуса наиболее благоприятствуемой нации любой стране, искусственно ограничивающей эмиграцию. Это был блестящий в тактическом отношении ход. Статус наиболее благоприятствуемой нации звучит гораздо значительнее, чем он является на самом деле. Он означает всего лишь отсутствие дискриминации; этот статус не дает никаких особых привилегий, но просто предоставляет его обладателю привилегии, имеющиеся у всех стран, с которыми Соединенные Штаты поддерживают нормальные торговые отношения (на то время их было более 100). Статус наиболее благоприятствуемой нации способствует развитию нормальной торговли на базе коммерческой взаимности. С учетом состояния советской экономики объем такой торговли, как ожидалось, не мог быть большим. При помощи поправки Джексона удалось достичь того, что советская эмиграционная практика стала предметом не открытой дипломатической деятельности, а законодательной деятельности американского конгресса.
По существу вопроса между администрацией и Джексоном разногласий не было. На самом деле администрация заняла твердую позицию по ряду других вопросов, связанных с правами человека. Например, я неоднократно и настойчиво обращался к Добрынину по поводу писателя-диссидента Александра Солженицына, что способствовало его отъезду из Советского Союза. Джексон, однако, не был сторонником тихой дипломатии применительно к правам человека и настаивал на том, чтобы американская приверженность к этому делу подтверждалась демонстративно — чтобы успехи превозносились, а неудачи вели к санкциям.
Вначале давление со стороны конгресса служило полезным подкреплением усилий администрации в том же направлении. Вскоре, однако, различие перестало быть чисто методическим. Никсон, который был автором концепции поощрения еврейской эмиграции, делал это в качестве гуманного жеста (а возможно, в какой-то степени и политического, хотя он никогда не пользовался этим публично). Но он проводил черту, не позволявшую подчинять весь комплекс отношений между Востоком и Западом вопросу еврейской эмиграции, так как не считал, что американский национальный интерес до такой степени связан с этим вопросом.
Для Джексона и его сторонников вопрос еврейской эмиграции был заменителем идеологической конфронтации с коммунизмом. Неудивительно, что каждую советскую уступку они рассматривали как подтверждение успешности их тактики давления. Советские руководители отменили налог на выезд — вследствие ли представлений со стороны Белого дома, в силу ли поправки Джексона или благодаря и тому и другому, что наиболее вероятно, хотя мы сможем точно узнать окончательный ответ лишь тогда, когда откроются советские архивы. Ободренные критики администрации потребовали увеличения вдвое численности еврейской эмиграции и снятия запретов на эмиграцию других национальностей в соответствии со схемой, подлежащей одобрению со стороны Соединенных Штатов. Силами сторонников Джексона были также законодательно оформлены ограничения по займам и кредитам Советскому Союзу со стороны Экспортно-импортного банка (поправка Стивенсона), так что в коммерческих вопросах Советский Союз в итоге оказался в худшем положении после начала разрядки по сравнению с ситуацией до начала ослабления напряженности между Востоком и Западом.
Будучи руководителем страны, которая только начинала приходить в себя после изнурительной войны и вступала в полосу кризиса президентской власти, Никсон шел только на такие риски, которые требовала его концепция национального интереса и которые его страна была бы готова поддержать. Тем не менее его критики хотели, чтобы американская дипломатия довела советскую систему до краха посредством требования односторонних уступок в деле контроля над вооружениями, ограничения торговли и стимулирования защиты прав человека. В этом деле произошло кардинальное изменение позиций ряда основных участников общенациональных дебатов. «Нью-Йорк таймс» в одной из передовых статей в 1971 году предупреждала о том, что «тактика ограничения торговли с Америкой в качестве рычага для получения уступок когда-нибудь потом и по поводу не связанных с этим вопросов в еще меньшей степени способна положительно повлиять на советскую политику, чем сама торговля…»[1031]. Через два года тот автор передовиц сменил курс. Он осудил поездку министра финансов Джорджа Шульца в Советский Союз, объявив ее свидетельством того, что «администрация до такой степени заинтересована в торговле и разрядке, что готова отложить в сторону настолько же важную озабоченность американского народа вопросами прав человека где бы то ни было»