Международная система, просуществовавшая самый длительный срок без большой войны, была той, что возникла в результате Венского конгресса. Она сочетала в себе легитимность и равновесие сил, общность ценностей и дипломатию по поддержанию баланса сил. Общность ценностей ограничивала объем требований со стороны отдельных стран, в то время как равновесие ограничивало возможности настаивать на них. В XX веке Америка дважды пыталась создать мировой порядок, почти исключительно основывающийся на ее ценностях. Многое из того, что считается хорошим в современном мире, было достигнуто благодаря героическим усилиям того периода. Но вильсонианство не может являться единственной основой в эпоху после окончания холодной войны.
Рост демократии продолжает оставаться одним из главных чаяний Америки, однако необходимо понимать и препятствия, с которыми она сталкивается как раз в момент кажущегося философского триумфа. Ограничение власти центрального правительства стало предметом главной заботы западных политических теоретиков, в то время как во многих других обществах политическая теория была направлена на укрепление авторитета государства. Нигде не было столь настоятельного требования расширения личных свобод. Эволюция западной демократии привела к созданию гомогенных обществ, наделенных продолжительной общей историей (даже Америка, со своим многоязычным населением, создала мощнейшую культурную самобытность). Общество и в каком-то смысле нация предшествовали государству и не нуждались в том, чтобы оно их создавало. В такой обстановке политические партии представляют собой вариации лежащего в их основе согласия и единства; сегодняшнее меньшинство — это потенциально завтрашнее большинство.
Во многих других частях света государство предшествовало нации; оно было и часто остается главнейшим элементом ее формирования. Политические партии, там, где они существуют, отражают фиксированную, как правило общинную, идентичность; меньшинство или большинство, как правило, носят постоянный характер. В таких обществах политический процесс заключается в господстве, а не в смене пребывания у власти, которая, если это вообще имеет место, происходит скорее посредством неконституционных переворотов, чем в результате конституционных процедур. Концепция лояльной оппозиции — суть современной демократии — редко имеет место. Гораздо чаще оппозиция рассматривается как угроза национальному единству, приравнивается к измене и безжалостно подавляется.
Демократия западного стиля предполагает наличие консенсуса в отношении ценностей, который устанавливает пределы партийным пристрастиям. Америка не была бы верна себе самой, если бы не настаивала на универсальной применимости идеи свободы. Не подлежит сомнению тот факт, что Америка обязана отдавать предпочтение демократическим правительствам, а не репрессивным, и быть готовой платить определенную цену за свою моральную убежденность. Совершенно ясно и то, что существуют зоны свободы действий по своему усмотрению в отношении правительств и институтов, воплощающих на деле демократические ценности и права человека. Трудность возникает тогда при определении точной цены, которую следует заплатить, и ее соотношения с другими важными американскими приоритетами, включая национальную безопасность и всеобщий геополитический баланс. Если американские проповеди должны выходить за рамки патриотической риторики, то они должны отражать реалистичное понимание пределов возможностей Америки. Америке надлежит быть осторожной в плане расширения моральных обязательств, когда сокращаются финансовые и военные ресурсы для проведения глобальной внешней политики. Широковещательные заявления, не подкрепленные ни возможностью, ни готовностью им соответствовать, точно так же уменьшают влияние Америки и в других делах.
Точное соотношение между моральными и стратегическими элементами американской внешней политики не может быть предписано абстрактно. Но начало мудрости состоит в признании необходимости установления баланса. Как ни могущественна Америка, ни одна страна не обладает возможностями навязывать все свои предпочтения остальному человечеству; должны быть установлены приоритеты. Даже если бы реально существовали для этого необходимые ресурсы, недифференцированное вильсонианство не было бы поддержано, если бы американская общественность четко понимала вытекающие из этого обязательства и степень вовлеченности. Существует риск превращения в лозунг, при помощи которого может совершаться уход от трудных геополитических выборов путем одних заявлений, не несущих какого бы ни было риска вообще. И тогда может появиться угроза появления пропасти в политике Америки между заявленными претензиями и готовностью их подкрепить делом; практически неизбежное разочарование очень легко превращается в оправдание полного самоустранения от международных дел.
В мире по окончании холодной войны американскому идеализму необходимо будет воздействовать на геополитический анализ, чтобы пробиться через толщу новых сложностей. Сделать это будет нелегко. Америка отказалась господствовать над миром даже тогда, когда обладала ядерной монополией, и она пренебрежительно относилась к балансу сил даже тогда, когда вела, как, например, в период холодной войны, дипломатию, учитывающую сферы интересов. В XXI веке Америке, как и другим странам, придется научиться лавировать между необходимостью и выбором, между неизменными принципами международных отношений и элементами, оставляемыми на усмотрение государственных деятелей.
Когда установлен баланс между ценностями и необходимостью, внешнеполитическая деятельность должна начинаться с какого-либо определения того, что является для страны жизненно важным интересом. Перемена в международной обстановке, скорее всего, может подрывать национальную безопасность, так что этой перемене нужно противодействовать независимо от характера угрозы или от того, как бы внешне законной она ни выглядела. Находясь в зените своего могущества, Великобритания готова была бы начать войну, лишь бы предотвратить оккупацию нидерландских портов в Па-де-Кале, даже если бы их забрала себе великая держава, во главе которой стояли бы святые. На протяжении значительного отрезка американской истории доктрина Монро служила в качестве функционального определения американского национального интереса. С момента вступления Вудро Вильсона в Первую мировую войну Америка избегала определения конкретного национального интереса, ограничиваясь аргументом о том, что она не против изменений как таковых, но возражает лишь против применения силы для осуществления подобных изменений. Ни одно из этих определений более не отвечает реальности; доктрина Монро носит излишне ограничительный характер, вильсонианство слишком неопределенно и слишком законопослушно. Противоречивость, сопровождавшая почти все американские военные акции в период после окончания холодной войны, демонстрирует тот факт, что до сих пор отсутствует более широкий консенсус по поводу пределов действий Америки. Обеспечение такого консенсуса является главной проблемой национального руководства.
Геополитически Америка представляет собою остров между берегами гигантской Евразии, ресурсы и население которой в огромной степени превосходят то, что имеется у Соединенных Штатов. Господство какой-либо одной державы над любой из составляющих Евразию частей — Европой или Азией — остается критерием стратегической опасности для Америки независимо от того, идет или нет холодная война. Поскольку такая группировка стран могла иметь возможность превзойти Америку в экономическом, а в конечном счете и в военном плане. Этой опасности следовало противостоять, даже если господствующая держава будет по отношению к Америке настроена благожелательно, так как если ее намерения когда-то переменятся, то Америка окажется лишенной значительной части возможностей, обеспечивающих ее эффективное сопротивление; станут также снижаться и ее возможности воздействовать на события.
Америка оказалась втянута в холодную войну из-за угрозы советского экспансионизма, и она возлагала многие свои надежды по окончании холодной войны на исчезновение коммунистической угрозы. Точно так же, как отношение Америки к враждебности со стороны Советского Союза сформировало отношение Америки к глобальному порядку — с точки зрения сдерживания, — точно так же реформа в России стала определяющим фактором американского мышления в отношении мирового порядка после окончания холодной войны. Американская политика основывалась на том предположении, что мир может быть обеспечен Россией, сдерживаемой демократическими принципами и концентрирующей свою энергию на создании рыночной экономики. В свете этого главной задачей Америки принято считать содействие укреплению российских реформ с применением мер, позаимствованных, скорее, из опыта осуществления «плана Маршалла», чем традиционных схем внешней политики.
Ни на какую другую страну американская политика не была ориентирована столь целенаправленно, исходя прежде всего из оценки ее намерений, а не потенциала или даже политики. Франклин Рузвельт, возлагая свои надежды на мирную послевоенную действительность, в значительной степени рассчитывал на сдержанность Сталина. Во времена холодной войны нормоустанавливающая американская стратегия — сдерживание — имела своей объявленной целью перемену советских намерений. И дебаты в связи с этой стратегией сводились в основном к тому, произошла ли уже эта ожидаемая перемена. Среди американских президентов послевоенного времени только Никсон постоянно имел дело с Советским Союзом как с геополитической проблемой. Даже Рейган в огромной степени полагался на смену вех советских руководителей. Неудивительно, что после краха коммунизма было решено, что враждебные намерения исчезли, а поскольку вильсонианские традиции отвергают сам факт наличия конфликтных интересов, американская политика по окончании холодной войны велась так, словно традиционные внешнеполитические соображения потеряли силу.
Знатоков геополитики и истории смущает прямолинейная ограниченность такого подхода. Они опасаются того, что, переоценивая способности Соединенных Штатов формировать облик внутренней эволюции России, Америка может без всякой необходимости вовлечь себя во внутрироссийские противоречия, вызвать ответную отрицательную реакцию националистического толка и пренебречь обычными задачами внешней политики. Они поддержали бы такую политику, которая была бы направлена на снижение традиционной российской агрессивности, и по этой причине благоприятно отнеслись бы к оказанию России экономической помощи и осуществлению совместных с Россией проектов по глобальным проблемам. Однако они заявили бы, что Россия, независимо от того, кто ею правит, располагается на территории, которую Хэлфорд Макиндер называл «геополитическим центром», и является наследницей одной из самых могучих имперских традиций