В Швейцарии, настаивал министр, помощь необходима больным, престарелым и детям, для которых не представляется возможным трудный путь в Россию. В Египте сосредоточились бедствующие русские беженцы из Турции. Возвращение их в Россию, с закрытием Салоник, крайне затруднительно и потребовало бы весьма крупных расходов. Часть из них нашла заработки в Египте, но имеется много неспособных, по возрасту или по болезни, к труду. И им приходится оказывать ту или иную материальную поддержку. В Греции нуждаются в помощи часть беженцев из Турции, ранее прибывших в Салоники, а также неимущие русские подданные, попавшие в Грецию из Италии, Болгарии и Сербии177.
4 декабря 1915 г. министр иностранных дел С.Д. Сазонов направил в Совет министров очередное Представление МИД «Об отпуске средств на оказание помощи русским подданным за границей».
В документе отмечается, что ранее выделенные средства на оказание помощи русским подданным за границей полностью исчерпаны, и эта деятельность ведется в счет разного рода займов. На пополнение и покрытие текущих издержек требуется новое ассигнование государственного казначейства.
Выдача денежных ссуд русским подданным, застигнутым войной за границей, производится дипломатическими и консульскими учреждениями: в союзных и нейтральных государствах – российскими, в Германии и Австро-Венгрии, за исключением города Будапешта, – испанскими, в Будапеште – американским представителем, в Турции – итальянскими и американскими учреждениями и в Болгарии – нидерландскими.
По данным поступившей в МИД отчетности за период с начала войны до 1 сентября 1915 г. израсходованы следующие суммы, в рублях:
Общий расход согласно отчетности составил 3 033 577 рублей. Принимая во внимание, что отчеты доведены лишь до августа 1915 г., а по многим странам не представлено данных и за более ранние месяцы, министерство определяет округленно расходы в 3,5 млн рублей.
Исходя из поступивших просьб о выделении дополнительных средств русским подданным в Австро-Венгрии, Бельгии, Великобритании, Германии, Греции, Египте, Норвегии, Турции, Франции, Швейцарии и Швеции, МИД предложил выделять им ежемесячно следующие суммы в рублях:
Всего Министерство иностранных дел запросило на два месяца 270 тыс. рублей. К сожалению, этой суммой потребности МИД не ограничились, поскольку необходимо было срочно оплатить 22 451 рублей по счетам шведских железных дорог за проезд возвращавшихся в Россию русских подданных с 1 апреля по 1 октября 1915 г. Требовалось также возместить правительству Италии 31 621 рублей, розданных ее дипломатическими и консульскими представителями в качестве ссуд и пособий русским подданным в Турции. Таким образом, итоговая сумма затребованных министерством срочных дополнительных ассигнований на ближайшие два месяца составила 324 тыс. рублей178.
В заключение своей просьбы руководство МИД подчеркивало, что полное прекращение невозможно по политическим причинам как противоречащее «великодержавному достоинству нашего отечества».
В результате все запрошенные средства были выделены, причем деятельность министерства по оказанию помощи соотечественникам поддержали все фракции Государственной думы. МИД, со своей стороны, также продолжал идти навстречу депутатам. В августе 1915 г. юрисконсультская часть МИД по поручению С.Д. Сазонова занялась разработкой законопроекта об изменении Положения о Государственной думе и Государственном совете в отношении «права интерпелляции», то есть права запросов. Подготовленные документы, составленные на базе парламентской практики западноевропейских стран, предусматривали возможность широкого контроля Думы над всеми действиями правительства и могли стать в случае их реализации «первой серьезной ступенью к парламентскому режиму».
С весны 1916 г. руководство МИД приступило к подготовке программы территориальных, политических и экономических условий и требований, с которыми России предстояло выступить на мирной конференции после победы над Германией и ее союзниками.
Депутаты выступали за совместную с МИД разработку будущего России в послевоенном мире и приняли в этом активное участие. Совместно был подготовлен проект создания «специального секретного совещания», действующего на постоянной основе, для изучения вопросов, связанных с международным положением России после войны. Председательствовать в этом совещательном органе должен был министр иностранных дел, а в его состав должны были войти три члена от Думы и Государственного совета. К работе «совещания» предполагалось привлекать специалистов военного ведомства и ученых (географического, востоковедения, палестинского и др. обществ). Однако эти проекты реализованы не были.
Под влиянием событий на фронте и резкого ухудшения экономической ситуации в России нарастало недовольство политикой правящей верхушки. Однако погрязшая в интригах царская камарилья не придавала значения роковым изменениям в обществе, продолжая заниматься «коридорной дипломатией».
В июле 1916 г. неожиданно для всех (и для него самого!) министра отправили в отставку (12 января 1917 г. Сазонова назначили царским послом в Лондон, но занять этот пост ему помешала Февральская революция).
Его преемником 15/27 июля назначили Бориса Владимировича Штюрмера – человека некомпетентного в международных делах, пользовавшегося поддержкой Г. Распутина и хорошо ориентировавшегося в придворных веяниях. С 20 января и по 10 ноября 1916 г. он исполнял обязанности Председателя Совета министров Российской империи и, одновременно, до 7 июля того же года – министра внутренних дел. Штюрмер настойчиво боролся против революционного движения и думской оппозиции, подавляя любые инициативы сотрудников министерства, выходящие за рамки полученных инструкций. За время своего краткого нахождения на посту министра (уволен в отставку 10 ноября 1916 г.) он не внес, да и не мог внести в силу своей некомпетентности ничего нового во внешнюю политику страны и деятельность МИДа. Его министерская активность носила во многом протокольный характер. Опасаясь принимать какие-либо ответственные решения, но чувствуя настроения царской семьи, он стал осторожно прощупывать возможность использовать аппарат МИДа для заключения сепаратного мира. Это окончательно дискредитировало его в глазах чиновников МИДа и в обществе.
1 ноября 1916 г. П.Н. Милюков с трибуны Государственной думы обвинил императрицу Александру Федоровну и премьер-министра России Б.В. Штюрмера в подготовке сепаратного мира с Германией и государственной измене. Его речь, вошедшая в историю под заголовком «Что это, глупость или измена?» привела к отставке Штюрмера179.
Следующее назначение на должность министра бывшего государственного контролера Николая Николаевича Покровского также стало неожиданностью. Новый министр не имел какой-либо дипломатической подготовки и не владел иностранными языками. На посту министра проработал с 30 ноября 1916 по 4 марта 1917 г.
Свои серьезные финансовые познания и богатый административно-бюрократический опыт Покровский не сумел применить в министерстве. По свидетельству современников, он «чувствовал себя на своем новом посту нехорошо», просился у царя в отставку, жалуясь на совершаемые без его ведома закулисные попытки заключить сепаратный мир.
Несмотря на монархистские настроения многих сотрудников министерства, дипломаты продолжали активно сотрудничать с Государственной думой и в период Февральской революции, когда думцы на короткое время оказались во главе государства. В тот период Совет старейшин Думы по поручению частного совещания депутатов (сессия палаты к тому времени была прервана) избрал Временный комитет для наведения порядка в Петрограде. 28 февраля этот комитет объявил себя правительственной властью и до 2 марта являлся чем-то вроде правительства.
Разослав своих депутатов в качестве «комиссаров» в страны Антанты, новая власть благодаря активной деятельности зарубежных учреждений МИДа получила международное признание. Вскоре Временный комитет Думы по соглашению с Исполнительным комитетом Петроградского совета рабочих и солдатских депутатов сформировал Временное правительство. Из 11 его членов 8 являлись депутатами Думы, в их числе и ставший министром иностранных дел П.Н. Милюков.
Известный политический деятель, историк и публицист Павел Николаевич Милюков прослужил в этой должности с 3/16 марта по 2/15 мая 1917 г. Лидер Конституционно-демократической партии (кадетской), он получил прозвище «Милюков-Дарданелльский» – за настойчивые требования передать России после войны контроль над проливами Босфор и Дарданеллы.
Новый министр всячески демонстрировал свою «непохожесть» на бывших руководителей, бравируя показным демократизмом и революционной демагогией. Это наглядно проявилось при его первой встрече с коллективом МИДа. 3 марта 1917 г. руководящие чиновники царского Министерства иностранных дел, фактически не работавшего с 28 февраля по причине революции, получили извещения о намерении нового главы ведомства вступить в должность. Им было предписано явиться на службу к 12 часам следующего дня. Никаких парадных мундиров – в пиджаках. Такой «неформальностью» встречи планировалось подчеркнуть демократизм и деловитость сменившего царизм режима (к аналогичным «приемам» прибегал в последующем советский министр иностранных дел времен «перестройки» Э.А. Шеварднадзе).
Февральская революция 1917 г. внесла радикальные изменения в положение российских дипломатических загранучреждений.
Прежде всего, ускоренными темпами велось обновление руководящего состава российских представительств. Одними из первых вынуждены были уйти в отставку посланники в Лиссабоне и Копенгагене – П.С. Боткин и К.К. Буксгевден, а также поверенный в делах в Берне М.М. Бибиков. Послу в Испании кн. Кудашеву П.Н. Милюков также предложил подать в отставку. Его место занял посланник в Стокгольме А.В. Неклюдов, ставший первым послом Временного правительства.
На ключевые дипломатические посты в союзных и нейтральных державах Временное правительство назначало не профессиональных дипломатов, а представителей «политической общественности», лояльной к республиканской власти в России. Должность российского посла в США занял Б.А. Бахметев, по образованию инженер-гидравлик, кадет, стоявший во главе Русского Заготовительного Комитета в Нью-Йорке, сформированного в 1916 г. царским правительством для военных заказов. Посланником в Швейцарии стал И.Н. Ефремов, прогрессист, бывший Государственный контролер Российской империи. Послом во Францию назначили известного адвоката, одного из лидеров кадетской партии Б.А. Маклакова, а в Испанию, вместо внезапно подавшего в отставку А.В. Неклюдова – генерал-губернатора Финляндии, октябриста М.А. Стаховича