Государственному казначею подчиняются: губернские казенные палаты только по части казенных сборов и губернские и уездные казначеи, Счетная экспедиция казенных палат. Никакие расходы он «чинить не может» без воли государя. Ему надлежит «быть в сношении» с министром финансов по всем ведомостям о доходах.
Министр коммерции управляет Коммерц-коллегией и таможенными чиновниками. Министр народного просвещения ведает Главным училищным правлением, Академией наук, Российской академией, университетами и всеми училищами (кроме находящихся на попечении императрицы Марии Федоровны), типографиями частными и казенными, цензурой, изданием ведомостей и всяких периодических сочинений, народными библиотеками, собраниями «редкостей» и музеями. Министры внутренних и иностранных дел, юстиции, финансов и народного просвещения имеют помощников со званием «товарищ министра».
Далее перечисляются правила работы министра: иметь непрерывные сношения со всеми находящимися под его управлением местами (они посылают ему еженедельные «мемории» о текущих делах и «представления» в особых случаях), вследствие затруднений докладывать императору, который решает дело, о чем объявляется Сенату. Если же необходимы изменения в законодательстве, то министр пишет указ, который после подписания государем объявляется Сенату. Прежде чем представить доклад императору, министр знакомит с ним других министров. В конце года министр подает через Сенат письменный отчет императору. Сенат, исследуя отчет или же имея сведения о злоупотреблениях, может требовать разъяснений.
Министры являются членами Государственного совета и присутствуют в Сенате. Дела рассматриваются в Совете в присутствии не менее пяти министров (в том числе того, по чьей части проходит дело). Обыкновенные дела «трактуются» в комитете, который состоит только из министров. Товарищ министра выполняет поручения и заменяет его. Каждому министру назначаются приемные дни. Министры должны немедленно образовать свои канцелярии для установления порядка дел, «сочинения» штатов и в течение трех месяцев представить государю на утверждение.
В именном указе также от 8 сентября приведены фамилии министров и их товарищей: военный – генерал от инфантерии Вязмитинов, морской – адмирал Мордвинов, иностранных дел – канцлер граф Воронцов (товарищ министра – князь Чарторыйский), юстиции – генерал-прокурор Державин, внутренних дел – граф Кочубей (товарищ министра – граф Строганов), финансов – граф Васильев (товарищ министра – Гурьев), государственный казначей – Голубцов, коммерции – граф Румянцев, народного просвещения – граф Завадовский (товарищ министра – Муравьев)[123].
Нельзя не отметить, что свой проект образования министерств имел и император Павел I. Он предлагал «главное правление» страной составить помимо Сената из семи департаментов (фактически – министерств) во главе с министрами. Его список отличался от указанного выше тем, что нет Министерства народного просвещения, а вместо государственного казначея в качестве ведомства названа «Казна». Павел также предполагал, что министры будут управлять соответствующими коллегиями. Они вместе с вице-канцлером входят в Совет, который учреждается «в помощь и сношение» министрам и государю. Порядок работы министров близок к тому, который определен манифестом от 8 сентября[124].
Рассмотрим отклики современников на образование в России министерств. Сотрудник саксонского посольства приводит их список (поскольку он пишет в 1804 г., то прибавляет еще два: Департамент уделов, к которому присоединен Почтовый департамент, и Кабинет и Управление императорскими заводами). Автор подробно характеризует круг деятельности каждого министра и столь же подробно рисует «портреты» министров и их товарищей (об этом ниже). Ни критики, ни восторгов по поводу этого события у саксонца не прослеживается. П. Г. Дивов охарактеризовал образование министерств «произведением легкомысленности и честолюбия молодых людей, окружавших царя». Это «водворило их в управление всех дел в виде помощников». Действительно, князь А. Чарторыйский, граф П. А. Строганов сразу, а Н. Н. Новосильцов потом были назначены товарищами министров. Граф В. П. Кочубей же в указе от 8 сентября объявлен министром. Автор считал, что в министерствах, где «находились молодые любимцы царя», их влияние «заглушило старших их сотрудников в управлении государством». Иными словами, по П. Г. Дивову, товарищи министров из государевых друзей управляли своими министрами.
Ф. Ф. Вигель, которому в 1802 г. исполнилось 16 лет, в своих мемуарах заключил, что учреждение министерств уничтожило «весь прежний ход дел в государстве». Событие это он характеризовал как «вредное» и «пагубное» для России. Вигель доказывает «необходимость коллегиального управления» и вред от того, когда «неограниченная власть находится в одних руках». Если за границей (в Англии, Франции) министры «подвергаются строжайшей ответственности», за ними следят парламенты, то в России министры ни перед кем не отвечают, а государь, их назначающий, «уважает свой выбор» и не станет признавать ошибок, поскольку в них есть и его ответственность[125] (нелицеприятные вигелевские характеристики министров и их товарищей мы приведем ниже).
Оценку рассматриваемого события оставили и лица, облеченные властью. Александр I в своем письме Ф. С. Лагарпу от 7 июля 1803 г. сообщает, что «министерство образовано и идет довольно хорошо». Дела приобрели больше «ясности и методы». Он теперь «знает, тотчас с кого взыскать» за какие-либо ошибки. Словом, Александр Павлович положительно оценивал свое нововведение. В письмах к графу С. Р. Воронцову в 1802–1803 гг. граф П. В. Завадовский (министр народного просвещения) признает учреждение министерств «полезным», однако «сшитым на живую нитку». Он отмечает, что «старый обряд с новым часто сталкиваются». Сам же граф по своей «части» «предоволен государем». Князь А. Чарторыйский (товарищ министра иностранных дел) писал, что в России последовали примеру большей части европейских государств, которые имеют министерское управление. Князь отмечал, что Комитет министров по факту своей деятельности стал более важным учреждением, чем имеющий юридически большие права и привилегии Сенат. А Государственный совет «утратил всякое значение», поскольку в нем заседают «важные» лица, большинство из которых не вписалось в новую систему управления. Наконец, получившие места в министерствах одобряли реформу, а кто не получил – порицали. Обойденными считали себя важные сановники. Они насмехались над молодыми людьми, намеревавшимися преобразовать государство, и над глупостью некоторых «старцев», согласившихся им помогать. Критики находили поддержку у императрицы Марии Федоровны, с которой Александр I не советовался.
А вот как оценивал реформу один из «старцев», ставший министром, – мы имеем в виду Г. Р. Державина (генерал-прокурор и министр юстиции). В своих записках он отметил, что участия в подготовке манифеста от 8 сентября 1802 г. он не принимал (эту честь он относил к друзьям императора и к графу А. Р. Воронцову). Державин заметил в документе «важные недостатки», поскольку его готовили люди, «ни государства, ни дел гражданских основательно не знающие». Когда на первом заседании Комитета министров он предложил составить каждому министру «основательную инструкцию», его не поддержали. И все позднейшие «беспорядки», по мнению Державина, были связаны с этим. «Путаница» в делах пошла оттого, что Сенат был оставлен «в прежней форме… и силе». В итоге «зачали министры тащить казну всякий по своему желанию». И вообще они «стали делать, что кому захотелось».
Д. А. Гурьев (в 1802 г. товарищ министра финансов) в своей записке 1815 г. объяснял, что с учреждением в 1802 г. министерств «не изменился еще прежний коллегиальный порядок», поскольку коллегии тогда не были ликвидированы. Над ними только были поставлены министры. Гурьев считал это полезным, ибо устанавливалась между коллегиями «необходимая связь». Министр как единоначальник направлял их «к одинаковой цели». Автор указал и на фактическую перемену обязанностей Сената, сохранившего титул Правительствующего, но на деле превратившегося в верховный суд и ревизорское управление, так как правительственные дела были возложены на министерства. Гурьев также обратил внимание на двойственность ситуации: коллегии были подчинены и Сенату, и министрам.
Граф В. П. Кочубей (министр внутренних дел) направил Александру I подробные записки по рассматриваемой проблеме. 27 марта 1803 г. Кочубей предложил нечто вроде инструкции по своему министерству. Вначале он коснулся общей темы – взаимоотношений министерств и Сената: последний имеет право требовать отчеты от министерств, но сам непосредственно «не входит» в управление. Кроме того, Кочубей считал, что министрам должны быть предоставлены некоторые права, принадлежавшие Сенату: заключение контрактов на сумму свыше 10 тысяч рублей; «назначение сумм», не предусмотренных «в штате», с докладом государю; разрешение споров в пределах компетенции министерства. Затем автор сосредоточился на четырех основных задачах своего министерства: народное продовольствие, спокойствие и благочиние, государственное хозяйство и общественное призрение. Исходя из этого, министр должен следить за тем, чтобы не было недостатка «в жизненных припасах» (прежде всего в хлебе и соли), городская и земская полиции были деятельными, фабрики и иные предприятия не имели «стеснения» в своей работе и развивались, учебные заведения действовали на основании истинных правил, государство, войска и население имели «полное число» лекарей, других медицинских работников и лекарств, правильно содержались тюрьмы, больницы, богадельни и другие богоугодные заведения. В заключение Кочубей заметил, что, по его мнению, ответственность министра распространяется на то, что он подписывает.
В записке от 28 марта 1806 г. Кочубей обобщает опыт почти четырех лет работы своего министерства. Он показал, что обязанности губернских правлений с момента екатерининской губернской реформы намного возросли и эти органы «обременены делами». Звание «начальников губерний (то есть губернаторов. –