233.
Проведение войсковых кругов искренне воодушевляло казачество и будило его верноподданнические чувства. Однако их оказалось все же недостаточно для того, чтобы спасти династию Романовых от краха в 1917 г.
Основы донской исполнительной власти в 1840 – 1860-х гг. были заложены в известном «Положении о войске Донском» 1835 г. Положение закрепило разделение военного и гражданского управления войском Донским, структуры войскового, окружного и станичного органов управления, штаты и принцип комплектования чиновниками через дворянские выборы. Последующие их изменения были связаны с образованием военных округов и получением ЗвД статуса отдельного военного округа, освобождением донских крестьян от помещичьей «опеки и надзора», увеличением иногороднего населения и присоединением приазовских территорий, общей тенденцией унификации бюрократического аппарата управления, в том числе на окраинах Российской империи, а после военной реформы 1874 г. – с ужесточением требований в отношении казачьей военной службы и мобилизационных возможностей войска.
С 1866 по 1875 г. постепенно преобразовывалась система внутреннего военного управления. Войсковой штаб во главе с начальником штаба заместил прежнее войсковое дежурство, вместо четырех военных округов и окружных дежурств созданы первоначально четыре, а затем пять военных отделов с атаманами и соответствующими управленческими структурами. Управление донской артиллерией было разделено на два района: Новочеркасский и Усть-Медведицкий, а с 1886 г. слито воедино. В обязанность атаманов военных отделов вменялось наблюдение «1) за отбыванием воинской повинности казаками его отдела, 2) за приведением в исправность и пополнением снаряжения казаков льготных частей и отпуск необходимых для того сумм, 3) за обучением строевой службы казаков приготовительного разряда». Кроме того, атаманы формировали сменные команды и новые полки, а также производили смотры частям, вернувшимся со службы, перед их роспуском. Атаман первого отдела находился в Новочеркасске, и ему были подведомственны 34 станицы, второго отдела – в станице Каменской (10 станиц), третьего – в станице Нижнечирской (1 станица), четвертого – в станице Усть-Медведицкой (21 станица), пятого – в станице Урюпинской (27 станиц)234.
С 1868 г. в каждом гражданском округе действовали окружные полицейские управления во главе с окружным начальником, при этом в состав «общего присутствия» управления еще входили сословные представители (выборные от дворянства). Окружным управлениям подчинялись исполнительные полицейские чиновники, заведовавшие в округе участками на правах становых приставов (участковые заседатели). В свою очередь, окружные управления замыкались на войсковом правлении во главе с войсковым наказным атаманом.
В 1870 г. в связи с переименованием ЗвД в ОвД войсковое правление преобразовывается в областное правление, новый штат которого был утвержден в 1875 г. Согласно новому штату сословное представительство сохранилось только в лице трех советников войскового наказного атамана. Однако и они вскоре будут заменены назначаемыми в. н. а. лицами из числа претендентов, чей образовательный уровень и административный опыт соответствовал требованиям, предъявляемым к должности. Обязанности и полномочия областного правления были прописаны в специальном «Наказе областному правлению войска Донского» от 8 января 1871 г. (см. приложение 9). Впоследствии наказ изменялся и дополнялся, но его основа оставалась практически такой же вплоть до начала XX в.
В 1887 г. были упразднены должности атаманов военных отделов и их управления, а также окружные полицейские управления шести округов (Черкасского, Первого и Второго Донского, Донецкого, Усть-Медведицкого и Хоперского). Гражданское и военное управление этими округами сосредотачивалось в лице окружных атаманов с предоставлением им всех прав и обязанностей, лежавших на окружных полицейских начальниках и атаманах военных отделов. Гражданское управление Миусского и Сальского округов с малочисленным войсковым населением осталось неизменным. В военном отношении станицы этих округов были подчинены: Миусского округа – окружному атаману Черкасского округа, а станицы Сальского округа – окружным атаманам Первого и Второго Донских округов. К концу XIX в. города области – Ростов-на-Дону, Таганрог, Нахичевань, Александровск-Грушевский и посад Азов – в отношении дел городского общественного управления из ведения Военного министерства перешли в компетенцию Министерства внутренних дел. Новочеркасск, так и не получивший общеимперского городового положения и управлявшийся на основании особых «установлений», остался под контролем Военного министерства.
С 1876 по 1882 г. у войсковой администрации существовал довольно сильный управленческий конкурент в лице донского земства. Подготовка земской реформы в Донском крае длилась 12 лет – с 1864 по 1876 г., а попытки восстановления земства предпринимались с 1882 г. вплоть до 1917 г. За это время власть и общество накопили определенный опыт, решая актуальные вопросы, связанные с земским делом, а сама земская идея была взята на вооружение в политической борьбе донскими либералами, а также другими местными политическими силами235.
Каким образом могли появиться органы земского самоуправления, призванные заниматься хозяйственными проблемами гражданского характера, в крае, в котором вся система управления, а также интересы большинства населения – казачества были завязаны на исполнение воинской службы? Выражаясь современным политическим языком, земская реформа в ОвД – это личный «проект» военного министра Д.А. Милютина, а также в период непосредственной разработки донского земского положения в. и. а. А.Л. Потапова. С момента опубликования 1 января 1864 г. «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» прошло всего лишь 25 дней, как Д.А. Милютин, не дожидаясь рекомендательных писем со стороны МВД, потребовал от казачьих начальников «доставить предварительные мнения о земской реформе»236. Инициатива министра являлась следствием правительственного курса в отношении казачества, проводимого в 60-х гг. XIX в. Еще раз напомним его основные положения. Из-за признания недостаточной эффективности казачества как военной силы властями было решено обратить внимание преимущественно «на развитие гражданского быта казачьих войск и слияние их с прочим населением». Для этого планировалось создать условия для утверждения в казачьих войсках полной частной собственности на землю, открыть границы казачьих административных образований для притока иногородних жителей и капиталов, обеспечить право свободного входа и выхода из казачьего сословия и, главное, постепенно перевести казачьи войска на конскрипционную систему отбывания воинской службы, которая разделила бы казаков на служилых и неслужилых, так называемых войсковых граждан. Таким образом, земская реформа оказывалась еще одним механизмом интеграции казачества в общеимперское политико-правовое и социально-экономическое пространство и, на наш взгляд, была ориентирована на потенциальных войсковых граждан и собственников земли, для того чтобы привлечь их к решению местных хозяйственных проблем, сделав ответственными лицами. Первоначально идея распространить земское положение на казачьи территории не ограничивалась только войском Донским. От многих атаманов и генерал-губернаторов, в ведении которых находились казачьи войска, в середине 1860-х гг. в Военное министерство поступили не только соответствующие положительные мнения, но даже и проекты реформы, учитывающие местную специфику237. Однако предпринятые в 60 – 70-х гг. XIX в. масштабные военные и административные преобразования в Оренбургском и Самарском генерал-губернаторстве, на Кавказе и в Сибири, где располагалось большинство казачьих войск, не позволили реализоваться земской идее. Наиболее благоприятные условия для претворения реформы в жизнь сложились на Дону. Здесь наряду с казачеством треть населения представляло недавно получившее свободу донское крестьянство, имелось в наличии относительно развитое помещичье землевладение, присутствовали и другие крупные собственники движимого и недвижимого имущества – шахтовладельцы, коннозаводчики-арендаторы задонских степей, «иногороднее» купечество. Особая роль в продвижении земской реформы на Дону, несомненно, принадлежала в. и. а. А.Л. Потапову. Атаман при помощи специально приглашенного чиновника из МВД не только успешно организовал работу по подготовке проектов реформы, но и привлек личное императорское внимание к их судьбе после своего перевода с войска Донского на другое место службы в 1868 г.238 Процесс подготовки, запущенный Потаповым, оказался настолько инерционным, что ему не помешали ни мнения последующих двух новых донских атаманов с 1868 по 1876 г., ни изменившийся в начале 1870-х гг. курс Военного министерства в отношении казачества. Тем не менее последнее обстоятельство все же отразилось на содержании реформы. Вопросы интеграции казачества в «гражданское общество» оказались отодвинуты на второй, а то и последний план, и эта тенденция сохранилась вплоть до 1917 г. Донская администрация в начале 70-х гг. XIX в., обеспокоенная ростом расходов войскового бюджета на военные преобразования, решила перенести содержание части объектов войскового хозяйства, в том числе военного назначения, на плечи будущего земства, компенсировав это решение увеличением числа планируемых гласных, особенно от станичных обществ. Неодинаковое количество гласных от станичных обществ (условно – казачьей курии) в различных местных проектах реформы является прямым следствием непоследовательности правительственного курса в отношении казачества. В проектах конца 1860-х гг., то есть «потаповского» периода, абсолютное большинство гласных планировалось от землевладельческой курии, представлявшей не только служилое казачество. Число же гласных от станичных обществ всего в 1,8 раза превысило число гласных от крестьянских обществ. Более того, А.Л. Потапов жестко пресек попытку части разработчиков проектов реформы всего лишь намекнуть на возможность создания «земства только для казачества». В проектах же начала 1870-х гг. произошло увеличение общего количества гласных в земских собраниях, при этом представителей от станичных обществ теперь стало больше всех. Единственно неизменным оставался во всех проектах пункт о подчинении донского земства Военному министерству, а не МВД