253. Опасения начальника ГУИВ не подтвердились, что частично может свидетельствовать о нарастающей «политической» апатии донского казачества вследствие усиливающегося законодательного пресса 60—70-х гг. XIX в. или прогрессирующем казачьем правовом нигилизме, предпочитающем существующие традиции букве закона.
Через 10 лет донская администрация инициировала пересмотр действующего положения. Официальная точка зрения гласила, что причиной этому послужила ревизия станичных правлений конца 1870-х гг. К ревизии власть подтолкнул анализ итогов Русско-турецкой войны 1877–1878 гг. Частичная мобилизация 1877 г. выявила неспособность многих казаков снарядиться самостоятельно на службу, для этого потребовалась существенная денежная помощь со стороны войскового капитала, в то время как станичные оказались «в ничтожном виде»254. Таким образом, система станичного самоуправления образца 1870 г. оказалась не приспособленной к новой главной задаче – готовить для армии полностью снаряженных к военной службе казаков в условиях мобилизации на основе повышенных требований после казачьих военных реформ 1874–1875 гг.
Образованная на Дону специальная комиссия, составленная из чиновников военной, гражданской администрации и двух станичных атаманов, для выработки проекта нового положения выявила и другие недостатки действующего. Комиссия выяснила, что со времени 1870 г. «ни разу не представилось возможности иметь хотя бы один законный сход в какой-либо из станиц», «практиковались сходы с совершенно произвольным числом голосов станичного общества», которые решали важные вопросы распределения земельных наделов и денежных средств. В отличие от сельского старосты, хозяйственная сфера которого ограничивалась «незначительным пространством душевого крестьянского надела и почти без всяких статей общественных доходов», в компетенцию станичного атамана вменялось распоряжение более крупными финансовыми и земельными средствами. Невнимательность станичных обществ к степени ответственности атаманской должности и зависимость размера должностного жалованья от решения сбора приводили к тому, что «кандидаты, приглашаемые обществом или сами добивающиеся должности атамана, торгуются из-за цифры на жалованье и по большей части то лицо, которое берет дешевле, избирается в атаманы». При этом совершенно не учитывались деловые и нравственные качества будущих атаманов. Уголовная статистика на начало 1880-х гг. показала значительный рост преступлений («казнокрадство и взяточничество») в среде станичных атаманов. Станичные сходы нередко пренебрежительно относились к интересам хуторских поселений, расположенных на станичных землях и не имеющих своих органов управления, в то время как количество таких хуторов, как и численность их населения, неуклонно возрастали. Жалобы на решения станичного суда слишком медленно рассматривались в мировом суде, затягивая исполнение решения станичного суда, внося путаницу в делопроизводство и пр.
В связи с этим комиссия, апеллируя к духу Положения 1835 г., в новом проекте акцентировала внимание на надзоре со стороны войсковой администрации над ведением станицами общественного хозяйства, на механизме составления станичного схода, его компетенции «в удовлетворении главных общественных потребностей – земельной и денежной», на обстоятельствах выбора и служебного положения станичного атамана, на устройстве станичного суда и хуторского управления255.
Акцент на усиление административного надзора, думается, был обусловлен не только военной и хозяйственной необходимостью. Земский кризис на Дону 1878–1881 гг. сопровождался отказом станичных обществ от уплаты земских денежных повинностей, бурным обсуждением на станичных сходах вопроса о целесообразности существования земских учреждений в ОвД, принятием станичных приговоров, осуждающих или поддерживающих земство, затем становившихся гласными через местную периодическую печать. Эти события стали сигналом для власти о том, что она не контролирует общественную активность значительной части вооруженного населения, имеющего стратегическое значение для обороноспособности страны. В условиях активизации революционного движения в России отсутствие подобного контроля было политически опасно.
Трагическая смерть Александра II всколыхнула верноподданнические чувства казачества. Миротворческий внешнеполитический курс Александра III, спад революционной активности, усиление полицейских мер в целом по стране и закрытие земских учреждений на Дону в 1882 г. предоставили возможность властям более внимательно отнестись к подготовке нового положения о станичном управлении. Донской проект подвергся обсуждению сначала в других казачьих войсках, после определенной корректировки он был доработан специальной комиссией при Военном министерстве, после чего, пройдя вновь через одобрение казачьих администраций, а затем Военного совета, наконец был утвержден Государственным советом и подписан императором 3 июня 1891 г. в виде «Положения об общественном управлении станиц казачьих войск»256. Положение легло в основу системы станичного и хуторского управления, просуществовавшей вплоть до 1917 г.257 Ее главными отличительными признаками являлись жестко регламентируемый административный контроль и подчинение всех общественных интересов отбыванию казаками военной службы.
Уже к началу XX в. становилось все более очевидно, что представителям станичного правления явно не хватало компетентности для эффективного решения вопросов развития станичного хозяйства в новых капиталистических условиях. Сход и атаман предпочитали более тщательно следить за порядком землевладения и землепользования в станице, опираясь во многом на традиционное право.
Для государства, постепенно присвоившего себе право вмешиваться в земельные отношения среди казачества, регулирование этих отношений являлось самым действенным инструментом по обеспечению лояльности всех слоев казачества и постоянной его готовности к несению военной службы. Однако контроль за аграрными изменениями на Дону со стороны центральной власти на протяжении всего XIX в. был слабым. Естественное делегирование полномочий по реализации тех или иных земельных мероприятий войсковой администрации существенно не меняло ситуации, так как местные власти не успевали вовремя отследить те или иные тенденции социально-экономического развития края, интенсифицировавшиеся во второй половине XIX в. Принимаемые законы, как правило, фиксировали то, что уже сложилось и вполне созрело. К тому же богатый земельный фонд ОвД середины XIX в. при низкой плотности населения давал возможность самодержавию решать свои политические, военные и финансовые проблемы за счет земли. Уступая интересам донского крупнопоместного дворянства, бывших крепостных помещиков, власть в 1868 г. закрепила за ними свыше 2 млн десятин формально войсковой земли, предоставив право неограниченного поземельного владения258, справедливо ожидая от него политической поддержки. Неспособность финансово гарантировать нормальное денежное жалованье и пенсионное обеспечение казачьему офицерскому корпусу, преимущественно владельцам срочных участков земли, власть компенсировала принятием закона от 23 апреля 1870 г., по которому генералы, штаб- и обер-офицеры, классные чиновники и семейства их получили свои срочные участки в потомственную собственность259. Право на закрепление таких участков в собственность было предоставлено всем тем, кто владел или имел право на владение участком ко дню обнародования данного закона – 21 мая 1870 г. Таким образом, к офицерам и чиновникам перешло чуть выше 1 млн десятин земли260. Лицам же, получившим первый офицерский или классный чин после этой даты, вместе с семейством должны были платить пенсию от войска (25 р. в месяц) из специально образованного для этого войскового вспомогательного капитала, сформированного из существовавшего уже пенсионного капитала с постоянным пополнением средств от сборов и пошлин с собственников земли. Впоследствии на пенсионные выплаты ежегодно тратилось около 12 % от общей суммы войсковых расходов.
Эта мера, помимо финансовой и хозяйственной подоплеки (считалось, что «срочное», временное владение землей не позволяло вести эффективное хозяйство), была направлена на успокоение и укрепление преданности наиболее активной и влиятельной части донского казачества, способной на формулирование определенной позиции, в том числе по отношению к непопулярному в казачьей среде «гражданскому» курсу Военного министерства 1860-х гг. Однако раздача земель в частновладельческую собственность сама по себе не имела смысла без создания условий для притока свободных рабочих рук и капиталов для оборота земли и арендных отношений. Разрешение в 1868 г. «русским подданным невойскового сословия» селиться и приобретать недвижимость в пределах ЗвД261 следует рассматривать в тесной взаимосвязи с массовой раздачей войсковых земель.
В то же время власть оставила общинное владение землей в пределах станичных юртовых довольствий, предпочитая не вмешиваться во внутриобщинные дела262. Положение о поземельном устройстве в казачьих войсках от 21 апреля 1869 г. подтвердило размер земельного надела на каждую д. м. п. войскового сословия, включая офицеров и чиновников, в 30 десятин. Войсковой администрации вменялась обязанность следить за соблюдением этой «размерности» и разрешалось присоединять смежные запасные войсковые земли к малоземельным станицам или образовывать новые станицы на пустующих запасных землях, если размер казачьих наделов опускался ниже 20 десятин. Отведенные станицам земли имели общинное юртовое владение, при этом на Дону «никакая часть земли и никакое угодье, в черте станичного юрта заключающееся, не могут выходить из владения станичного общества в чью-либо личную собственность». Земельный надел станицы распределялся станичным сбором на участки – паи. Право на пай предоставлялось всем мужчинам войскового сословия, достигшим 17-летнего возраста. Отдельно оговаривались условия наделения землей казачьих вдов, сирот и церковнослужителей. Паевые участки, как правило, представляли собой узкие четырехугольники, боковые стороны которых могли вытягиваться в степь от станичной усадьбы хозяев от 30 и более 50 километров. Кроме того, отдельные паи часто располагались чересполосно, и владельческая земля оказывалась как бы «разбросанной» в разных местах юрта. По мнению современников, удаленность пашен от усадьбы замедляла все полевые работы и очень часто губила урожай у казаков. Известный донско