Таким образом избранным властям поручались дела чисто государственные, а население, избравшее этих чиновников, отвечало за их исправность. Управление устроено было точно так же, как сбор казенных пошлин и налогов: правительство, вместо того чтобы назначать своих чиновников, поручило все управление каждым уездом и городом избранным из местных жителей на их сходках земским старостам. Как там за верность сбора, так здесь за точность и верность службы избранные отвечали своим имуществом и спинами, а если нельзя было получить с них, то недобор и штрафы взыскивались с тех, кто выбрал нерадивых или неисполнительных чиновников.
Эти избранные местным населением чиновники должны были так же ведать «государево дело», как его ведали прежние наместники и волостели.
Замена наместников и волостелей земскими старостами совершалась по просьбе самих «всеуездных» людей, но не все уезды воспользовались новым устройством, тем более что за позволение выбирать себе свое местное начальство города и уезды должны были платить новый оброк «за наместничей корм», который шел на жалованье служилым людям в добавку к земельным дачам.
Во многих городах, особенно пограничных, выбор местного начальства мог и не состояться по случаю военного положения этих городов и уездов и малого числа невоенных жителей. В таких городах и уездах все управление сосредоточивалось в руках воевод, военных начальников гарнизона.
Когда настали тяжелые годы Смутного времени, то шайки и отряды неприятелей – поляков, шведов, казаков, сторонников различных самозванцев – рассеялись по всей земле, и не стало тогда ни одного города, которому не угрожало бы неприятельское нападение.
Во всех городах пришлось завести военную охрану, везде появились воеводы. В царствование царя Михаила Федоровича шла деятельная очистка страны от последних шаек различного бунтовавшего, воевавшего и грабившего мирное население люда. Эта война с остатками Смуты и заставила держать в городах, даже внутренних, военные отряды под начальством воевод. При царе Михаиле Федоровиче воеводы были назначены в 33 городах, в которых их прежде не было.
Как представитель верховной власти, присланный из Москвы по царскому выбору, воевода управлял всем уездом и городом.
Воевода же был главным начальником военной охраны, судьей, под его ведением состояли казенные сборы, в его руки, словом, сходились все нити по управлению уездом и городом. Через него шло все касающееся этого управления в Москву, к царю и в приказы, от него объявлялись жителям все распоряжения высшего правительства.
Воеводам поручался иногда даже надзор за исполнением жителями христианских обязанностей. В 1650 году туринскому воеводе было приказано тех людей, которые не оказывают должного почтения к Святым Божиим Тайнам, жестоко наказывать и посылать в монастырь на покаяние до тех пор, пока виновные не навыкнут иметь страх Божий. А в 1660 году новгородским воеводам правительство поручило надзирать даже за священниками и проверять, заботятся ли они об исправлении треб и нужд своих духовных детей.
Наряду с воеводами продолжало существовать во многих городах и прежнее выборное управление с земскими старостами и целовальниками, но все эти чины были ниже воеводы и подчинялись ему. Вообще власть воеводы была столь же велика и обширна, как и власть прежних наместников и волостелей. Но только наместники и волостели обладали большой властью потому, что они получали вместе с городом право кормиться своей службой, а воеводы, появившиеся в городах после Смуты, обладают властью военных начальников, назначенных действовать в тяжелое и суровое военное время, когда в их распоряжении должно было находиться для пользы и лучшего устройства защиты все – и люди и запасы. Наместники и волостели, можно сказать, хозяйничали в городе, добывая себе средства к существованию, воевода же управлял городом, заботясь прежде всего не о себе, не о своей выгоде, а о выгодах государства, которое послало его, воеводу, в этот город охранять жителей и крепость от возможных нападений неприятеля. В этом смысле должности наместников и воевод – разное дело.
Прежние наместники и волостели правили данным им в «кормление» городом почти безотчетно, а власть воеводы правительство старается ограничить и требует, «чтобы воеводы и приказные люди наши всякие дела делали по нашему указу и служилым бы, и посадским, и уездным, и проезжим никаким людям насильств не делали и посулов и поминок (т. е. взяток и подарков) ни от каких дел и кормов с посадов и уездов на себя не имели, и на дворе у себя детям боярским, и стрельцам, и казакам, и пушкарям, и с посадов бы, и с слобод водовозом и всяким деловым людям быть и хлеба молоть и толочь и печь, и никакого изделья делати на себя во дворе, и в посадех, и в слободах не велели, и городскими и уездными людьми пашен бы своих не пахали и сена не косили…».
Запрещалось воеводам даже покупать для себя что-нибудь у подведомственных им обывателей, кроме съестного и лошадей, а если надо было что купить, то чтобы покупали на рынке, на виду у всех, а не заставляли бы торговых людей привозить товар к себе на воеводский двор. Затем, во все большие города правительство посылало всегда по два воеводы и по два дьяка, а в меньшие города воеводу с дьяком, и крепко приказывало, «чтобы они всякие дела делали вместе, за один».
Понятно, для чего придумывались все эти меры; цель их была – предотвратить возможные злоупотребления воевод.
Но крепко засевшее в умах представление, что воеводская власть та же, что и прежняя наместничья, что воеводская должность может и должна кормить воеводу, как «кормила» прежнего наместника его власть, не так-то легко было искоренить, тем более что и народ, жители посада и уезда, привыкнув «кормить» наместников и задабривать их обилием «корма», несли большие кормы и воеводам.
Желавшие получить место воеводы подавали об этом прошение государю и писали в нем по-старому: «прошу отпустить покормиться воеводой в такой-то город».
«Царю и государю и великому князю Алексею Михайловичу, всея России самодержцу, – гласит одна такая просьба, – бьет челом бедный и беспомощный холоп твой Лукашко Иванов сын Плещеев. Скитаюсь я, холоп твой, меж двор, голодною смертью помираю, а поместейца, государь, отца моего в Ржевском уезде 500 четей, а в нем восемь бобылей, и с того, государь, поместейца мне, холопу твоему, твоей государевой службы служити нечем, прокормиться не с чего. Милосердный государь, царь, пожалуй меня бедного, беспомощного холопа своего, для Спаса и для Пресвятой Богородицы и для своего государева многолетнего здравия, не дай, государь, мне бедному умереть голодною смертию. Вели, государь, меня отпустить к своему государеву делу на Белоозеро».
В ответ на такую просьбу следовало повеление – «наказ дать и отпустить».
Правительство само не всегда выдерживало разницу между привычным прежним «кормлением» и новым взглядом на воеводство, как на службу. Известен, например, такой случай. Один служилый человек просил царя Алексея Михайловича о воеводстве. Царь послал спросить в Разрядный приказ, есть ли свободный город, в котором бы можно было нажить пятьсот-шестьсот рублей? Такой город нашелся, а именно – Кострома. Царь послал туда просителя и сказал, чтобы он нажил денег на воеводстве и купил себе деревню. Отслужив то время, на какое был назначен, воевода донес государю, что он нажил всего четыреста рублей. Царь велел тайно разведать, правду ли говорит воевода. Оказалось, что воевода говорил правду, брал только то, что ему приносили «в почесть», и ничего не вымогал с жителей. Царю понравилась честность воеводы, и он велел дать ему более нажиточный город.
Каждому воеводе при назначении его давался наказ, как управлять ему городом и уездом, но оставлялся и полный простор управлять не по наказу, если то «казне будет прибыточно, а всякого чина людям не тягостно». Все воеводские наказы неизменно кончались предписанием – «делать все по сему наказу и смотря по тамошнему делу и по своему высмотру, как будет пригоже и как тебя, воеводу, Бог вразумит».
Понятно, какой простор произволу воевод создавался и как мало ограничена, в сущности, была их власть. Немудрено, что недобросовестные воеводы пользовались своей властью с корыстными целями, во зло, вымогали и брали с людей «посулы и поминки многие», несмотря на то что доброму и справедливому воеводе и без намеков с его стороны всякого «припасу» «в почесть» носили столько, что можно было в короткое время поправить довольно расстроенное состояние. Воеводских мест поэтому служилые люди мелкого и среднего достатка добивались с большим старанием.
«Рад был служилый человек, – говорит историк С.М. Соловьев, – собираться в город на воеводство: и честь большая и корм сытный. Радуется жена: ей тоже будут приносы; радуются дети и племянники – после батюшки и матушки, дядюшки и тетушки, земский староста зайдет и к ним с поклоном; радуется вся дворня, ключники и подклетные – будут сыты; прыгают малые ребята – и их не забудут; пуще прежнего, от радости, несет вздорные речи юродивый (блаженный), живущий во дворе – ему также будут подачки. Все поднимается, едет на верную добычу…»
Вот новый воевода въезжает в город; старый воевода сдает ему крепостное строение, здания, оружие, запасы, деньги, бумаги. Новый воевода пересматривает все по описям, считает по приходным и расходным книгам, проверяет списки служилых и посадских людей, их детей, братии и племянников, которые в возрасте.
Воевода привез с собой длинный царский наказ, где исчислены все его обязанности, как он должен промышлять государевым делом, смотреть, чтобы все государево было цело, чтобы везде были сторожа; беречь накрепко, чтобы в городе и уезде не было разбоя, воровства, убийства, боя, грабежа; кто объявится в этих преступлениях, того брать и, по сыску, наказывать. Воевода судит и во всех гражданских делах; воевода смотрит, чтобы все доходы государевы доставлялись сполна с города и с уезда.
В воеводской избе сидят и слушают царский наказ губной староста – выборный начальник всей полиции уезда, и земский староста с целовальниками и верными головами – выборный начальник города с выборными же св