Приказы, как правительственные учреждения, создались в московское время, когда образовались государство и правительство, и возникли из учреждений, хорошо известных удельному времени.
Удельный князь, хозяин своего княжения-удела, всякий раз, когда в его хозяйстве возникало дело, которого он сам почему-либо не хотел или не мог решить, приказывал разобраться в этом деле одному из своих бояр. Такие дела могли быть временные, например, разбор жалобы какого-нибудь монастыря на соседних крестьян, запахавших монастырскую землю, но бывали дела и более длительного характера, например, правильный сбор княжеской дани во всем княжении или устройство выгодного хозяйства в бортяных княжеских лесах.
При таких более или менее постоянных приказах невольно складывался известный распорядок внутреннего устройства. Боярину, которому князь приказывал наладить сбор даней, приходилось набирать себе помощников, письменных людей, которые умели бы переписать данщиков, составить отчетность, вести переписку с людьми, разосланными во все стороны княжения для составления списка данщиков, и т. п. Около такого боярина, которому было приказано поручение сложное и требовавшее много времени для своего выполнения, таким образом невольно составлялся штат лиц, работающих над этим делом.
Грамотные люди в то время встречались чаще среди служителей и причетников церкви. В приходах всю письменную часть, какая была, вел тогда дьячок, дьяк. Служители по письменной части при дворе удельного князя были тоже из дьяков его придворной церкви, а потому это название перешло и на всех, кто служил пером при князе. Дьяк, начальник письменной части при удельном князе, становился тем более важным лицом, чем более развивалась в управлении княжеством письменная деятельность. Одному дьяку часто нельзя было справиться со всем делом, тогда ему давали помощников, подчиненных ему – подьяков или подьячих.
В больших удельных княжествах, удельных великих княжениях, конечно, скоро образовался такой круг однородных дел, которые возникали одно за другим, так что получалось известное постоянство их. Таковы, например, были дела судебные. Если преступления и споры об имуществе в каком-нибудь небольшом удельном княжестве – Бохтюжском или Андожском – были редки, по малочисленности населения и скромным размерам княжества, и могли быть разрешаемы, как только возникали, оставляя правительству долгий промежуток между отдельными случаями, то в больших удельных великих княжениях – Тверском, Рязанском, Московском – перерывов по неимению дел, например, в суде или ведомстве наделения землей подряжавшихся на службу к князю, не могло быть. Нельзя было также прерывать, то прекращая, то возобновляя ее, такую деятельность, как устройство военной силы или сбора дани. Мелкий удельный князь о войске мог не заботиться, потому что его у него не было и не могло набраться, а тверскому великому князю одно соседство с Литвой и Москвой не позволяло прервать заботу о военной силе своего княжества. Под давлением постоянной нужды в устройстве той или иной части управления, временные и непостоянные «приказы» князя, назначавшиеся только для улажения того или иного дела, превращались в приказы постоянные, которые князь поручал для длительного ведения одному лицу, по своему выбору; этот начальник приказа, судья этого дела, заседал в особом помещении на княжеском дворе и имел в своем распоряжении целый штат младших и старших помощников – дьяков и подьячих.
Когда образовалось Московское государство, то все дела по управлению стали постоянными и потребовали постоянного наблюдения и надзора за своим течением. С XV века историки и отмечают появление приказов, как постоянных правительственных учреждений, постоянно ведающих порученные каждому из них отделы управления и суда. По мере развития государства каждое новое дело вело к учреждению нового приказа; с присоединением к Москве каждого отдельного княжества или земли устраивался на время или оставался навсегда приказ, ведавший эту землю. Так, завоевание Смоленска при великом князе Василии III привело к возникновению разряда или приказа Смоленского, впоследствии уничтоженного; завоевание Казани создало Казанскую избу или Казанский дворец, ведавший и Сибирь до 1634 года, когда был учрежден Особый Сибирский приказ; воссоединение Малороссии принесло с собой учреждение Малороссийского приказа.
Все эти приказы ведали каждый всеми делами – и по управлению и суду и по сбору платежей в городах и уездах отданной их ведению территории.
Другие приказы ведали какое-либо одно дело на всем пространстве страны; это приказы дворцовые, управлявшие собственным хозяйством государя, и приказы, занятые устройством и управлением таких общегосударственных дел, как международные сношения, военное дело, финансы, ямская гоньба, т. е. тогдашняя почта и пути сообщения, суд.
Все эти важные отрасли государственного строительства не были поделены на крупные ведомства вроде современных министерств, а были раздроблены на множество самостоятельных управлений – «приказов». Так как приказы возникали по мере того, как создавалась потребность в постоянном управлении и наблюдении за тем делом, которым тот или иной приказ должен был заведывать, то в разное время число приказов в Московском государстве было различно, и можно подметить только, что число это росло, а не уменьшалось. Котошихин насчитывает в своем описании, относящемся к половине XVII века, 42 приказа, а в 1680-х годах заведомо известно свыше 60 приказов.
Важнейшими приказами были: Посольский, ведавший международные сношения, иноземную торговлю и торговцев, выкуп пленных, на что собирался этим приказом особый налог; Разрядный приказ руководил всем военным делом в государстве, к нему были приписаны все города-крепости по южной границе; приказ Поместный испомещал служилых людей. Рядом с этими главными военными приказами стоял целый ряд приказов, управлявших отдельными войсковыми частями или отдельными частями военного снаряжения; это были приказы: Казачий и Стрелецкий, Рейтарский, Иноземский, Оружейный и Пушкарский.
Важнейшим из финансовых приказов был приказ Большого Прихода, где ведались таможни, пошлины с торговых лавок, особенно московских. Среди финансовых приказов любопытны чети, или четверти. Возникли эти четверти в XVI веке, после отмены кормлений; в заведывание четвертям были отданы города и уезды, в которых было введено самоуправление; четверти должны были собирать с этих городов и уездов налог «за наместнич корм» каждая со своей доли; налог этот шел на жалованье служилым людям преимущественно городовым лучшим, они так и именовались «четвертинки». Четверти назывались по округам, с которых собирали налог «за наместнич корм»: Галицкая, Владимирская и Костромская – эти три были древнейшие и, пока их было три, они именовались третями; четвертая четверть, Устюжская, была учреждена только в самом начале XVII века. Эта Устюжская четверть, как и другая позднейшая четверть – Новгородская, ведали приписанные к ним поморские города во всех отношениях. В 1619 году был учрежден приказ «Новая четверть», ведавший кабацкий доход сначала только в Москве, а потом и в городах других четвертей; эту Новую четверть в просторечье именовали кабацкой четью. Приказ Большой Казны ведал гостей, торговых людей гостиной и суконной сотен, серебряного дела мастеров, денежное дело и впоследствии заведывал торговлей казенными товарами с заграницей; Счетный приказ имел задачей контроль преимущественно военных расходов.
Дворцовые именья, угодья, доходные статьи и промыслы, разбросанные по всей территории государства, управлялись приказом Большого Дворца, рядом с которым стояли приказы более мелкого круга ведомства, частью даже зависимые от Большого Дворца; это мастерские палаты разных названий, Аптекарский приказ, Постельный, Золотой; особое значение среди этих приказов имел Казенный двор; ему были подчинены дворы: хлебенный, сытенный, кормовой, житный, конюшенный. В приказе Казенного двора сидит казначей с двумя дьяками; тут сложены: царская казна, сосуды золотые и серебряные, всякого рода ткани – полотна, парча, штоф, шелк, атлас и меха, отсюда берут этот материал на все надобности самого государя и его домашних, отсюда же берут его и на жалованье всякого чина людям. Тогда не существовало ни орденов, ни других знаков отличий, и великий государь жаловал лиц, заслуживших его ласку, платьем – дарил знатных людей шубами: бархатными, парчовыми, атласными на соболях; жаловал государь или прямо готовую шубу, или весь материал на нее. Казенному двору были подведомственны более ста человек портных и скорняков; они и были заняты тем, что шили платье на государя и его близких и для пожалований. Менее знатных людей, дворян, конюхов, сокольничьих, певчих и т. п., государь жаловал сукном, камкой, тафтой на платье, сафьяном на сапоги, соболем на шапку – все это отпускалось тоже с Казенного двора. С Казенного же двора отпускались ежегодно сукна стрельцам на кафтаны, соболя, шелковые материи и сукна донским казакам. На Казенный двор постоянно приходили священники, дьяконы, дьячки разных московских и городовых церквей за государевым жалованьем; одним оно полагалось ежегодно, другим – раз в несколько лет, третьим – как государь укажет. Больше 18 000 человек духовенства в год перебывает, бывало, на Казенном дворе!
Деньги на все это шли из приказа Большого Дворца. Там заседали боярин, дворецкий, окольничий, думный дворянин да два или три дьяка. Ведалось в этом приказе больше сорока городов. Приказ Большого Дворца собирал в этих городах подати с посадских людей, с таможен, со всяких угодий. Всего собирал этот приказ до 120 000 рублей в год.
Конюшенный приказ до XVII века ведал боярин конюший; это звание считалось тогда первым по чину и чести. При царе Федоре Ивановиче конюшим боярином был Борис Годунов. В XVII веке это звание уничтожили. Из дворцовых приказов любопытен еще приказ Панафидный, который ведал поминовение по усопшим царям и членам царского дома и раздавал милостыню за упокой их душ.
Большое значение при царе Алексее имел приказ Тайных Дел. Этот приказ вел переписку царя, ведались здесь также дела, которые особенно занимали государя: гранатное дело, соколиная охота, голуби, которые шли на корм хищных охотничьих птиц; держали этих голубей на особом голубином дворе больше 100 000 штук.