Вхождение ГПУ в состав НКВД (с 6 февраля 1922 г. по 2 ноября 1923 г.) дало некоторый опыт обеспечения безопасности государства и общества наркоматами внутренних дел союзных республик. Это было впервые в истории советской власти и привело в большей мере к негативным последствиям: ухудшению согласованности, большей затрате сил и средств, дублированию и параллелизму, созданию аналогичных звеньев в каждой республике и др.
При внимательном рассмотрении положения органов ВЧК – ОГПУ можно со всей определенностью сказать, что они в 1920-е годы имели в себе элементы общесоюзных, республиканских и объединенных наркоматов, хотя наркоматами не являлись.
Решение о создании ГПУ при НКВД РСФСР принято ВЦИК 6 февраля 1922 г., а положение о нем несколько позднее, потому что потребовалось время для согласования многих вопросов в советских и партийных органах. Одновременно с «Положением о ГПУ» председателем ВЦИК М.И. Калининым утверждено «Положение об Особых отделах Госполитуправления». Эти документы стали важнейшей правовой основой деятельности органов безопасности в военной сфере.
Принятые позже «Положение о губернских и областных отделах Госполитуправления», «Положение об уездных (кантонных, улуских) уполномоченных губернских и областях отделов Госполитуправления», «Положение об Особых отделах Госполитуправления», «Положение о Транспортных отделах Госполитуправления», подписанные председателем ВЦИК М.И. Калининым, о Восточном, других отделах и управлениях стали важнейшей правовой основой деятельности органов безопасности. Они определили права и обязанности каждой структуры ГПУ.
Постановлением СТО от 2 июня 1922 г. с войск ГПУ была снята охрана путей сообщения, сооружений НКПС, охрана и сопровождение грузов НКПС и НКВТ, охрана таможен и таможенных складов, учреждений НКПочтеля и Гохрана[225].
6 февраля 1922 г. ВЦИК РСФСР принял постановление: «В целях согласования деятельности судебных учреждений Республики лиц прокурорского надзора и органов ГПУ при исполнении последними возложенных на них задач по охране революционного порядка постановляет: ограничить функции прокурорского надзора по наблюдению за следствием и дознанием по делам политическим и по обвинению в шпионаже исключительно наблюдением за точным соблюдением органами ГПУ правил…» С 16 октября 1922 г. общий контроль по наблюдению за органами ГПУ был возложен на губернских, военных и военно-транспортных прокуроров по принадлежности, а для непосредственного контроля назначался один из помощников прокурора со стажем работы не менее трех лет.
В «Инструкции губернским, военным и военно-транспортным прокурорам по наблюдению за органами ГПУ» от 1 ноября 1922 г., подписанной наркомом юстиции Курским и зампредом ГПУ Уншлихтом, подчеркивалось, что прокурорам предоставляется право «производства надзора по наблюдению за органами ГПУ вообще; наблюдение за производством следствия по делам политическим и о шпионаже, наблюдении за производством дознания и следствия о должностных преступлениях сотрудников ГПУ… и по всем остальным делам, проверка мест заключения».
С образованием прокуратуры в 1922 г. понадобилось значительное время для того, чтобы взаимоотношения органов госбезопасности с ней были всесторонне согласованы. Все 1920-е гг. шел процесс становления прокуратуры как таковой и устранить трения межу ней и другими государственными учреждениями, в том числе с ГПУ – ОГПУ, сразу не удалось[226]. Много внимания уделял Ф.Э. Дзержинский контролю над деятельностью сотрудников своего ведомства. Он проверял работу чекистов не только как руководитель, но и как член ВЦИК РСФСР, ЦИК СССР, ЦК РКП(б) – ВКП(б). В поле его зрения была работа сотрудников центрального и губернского аппаратов, нормативные акты, решения коллегий и др. К нему стекалась вся информация по линии государственного и партийного аппаратов о работе подразделений и служб органов госбезопасности. По этим материалам он принимал решения и давал различные поручения своим подчиненным.
При выработке правового положения ГПУ все проекты рассматривались многими ведомствами. Так, проект Положения об охране границы РСФСР и союзных республик обсуждался и согласовывался в 1923 г. с Центральным управлением лесами НКЗема (20 февраля), Морским штабом Республики (20 февраля), НКЗдравом (21 февраля), НКИД (21 февраля), РВСР (24 февраля), НКПочт и телеграфов (27 февраля) и другими[227].
По поручению правительства представители органов безопасности участвовали в подготовке документов, определявших правовое положение других наркоматов и ведомств. Нередко документы СНК РСФСР, ВЦИК РСФСР, СНК СССР и ЦИК СССР направлялись на заключение ВЧК, ГПУ, ОГПУ. Это давало возможность чекистам быть в курсе предложений и мнений сотрудников других правительственных учреждений, способствовало более полному пониманию места и роли органов ВЧК – ОГПУ в советской политической системе.
Несмотря на ограничение компетенции ведомства безопасности, широкие права сохранялись у его руководителей. 22 июня 1922 г. Дзержинский подписал удостоверение начальнику Секретно-оперативного управления ГПУ В.Р. Менжинскому, которому были даны полномочия в пределах РСФСР:
«1. Задерживать всюду без предъявления особого ордера под личную ответственность для доставления в местные отделы ГПУ любого гражданина, уличенного или заподозренного в контрреволюционном или ином преступлении.
2. При задержании кого-либо требовать полного содействия от всех представителей, как военных, так и гражданских властей, а также от всякого гражданина.
3. Входить без всякого пропуска во все советские (правительственные) и общественные учреждения, во все помещения фабрично-заводских и торговых предприятий, учебных заведений и больниц, тюрем, лагерей, казарм и других мест общественного назначения.
4. Входить без особого разрешения во все помещения железнодорожных станций и вокзалов, а также пароходных пристаней.
5. Требовать во всех железнодорожных и пароходных билетных кассах у комендантов и начальников станций выдачи проездных билетов вне всякой очереди на все поезда, не исключая экстренных и военных.
6. Беспрепятственно передвигаться по всем городам РСФСР во всякое время дня и ночи»[228].
Наряду с уточнением прав органов безопасности шел процесс повышения ответственности местных советских органов власти за борьбу с различными преступлениями, в том числе и в области обеспечения безопасности государства, о чем свидетельствует принятие специальных положений. Так, на председателей волисполкомов, как ведающих делами управления, возлагается «охрана революционного порядка в пределах волости, предупреждение и борьба с контрреволюционными выступлениями и уголовными преступниками» (подписано председателем ВЦИК М.И. Калининым 16 января 1922 г.). В Положении о советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков, принятом 26 января 1922 г., отмечалось, что предметом ведения горсовета является «д) охрана революционного порядка (предупреждение контрреволюционных выступлений и уголовных преступлений) и борьба с ними…». В Положении о губернских съездах советов и губернских исполнительных комитетах, принятом ВЦИК 31 октября 1922 г., говорилось, что губисполкомы должны вести борьбу с контрреволюцией и осуществлять охрану революционного порядка, спокойствия и безопасности в губернии. В Положении о местных советах, принятом 16 октября 1924 г., на них по-прежнему возлагались задачи по борьбе с контрреволюцией.
В мае 1922 г. при рассмотрении «Положения о контрреволюционных преступлениях» III сессией ВЦИК IХ созыва ряд членов ВЦИК был против принятия УК, доказывая, что еще не настало время для кодификации норм, регулирующих борьбу с контрреволюцией. Они настаивали на ведении борьбы путем вооруженного подавления. Но большинство членов ВЦИК отвергло это предложение. Сессия ВЦИК внесла поправку в раздел о контрреволюционных преступлениях, признав определение контрреволюции в проекте слишком узким, не отражающим остроты и изменчивости форм и методов классовой борьбы. При обсуждении проекта УК на сессии ВЦИК 17 мая в письме к Д.И. Курскому В.И. Ленин настаивал на необходимости «открыто выставить принципиальное и политически правдивое (а не только юридически узкое) положение, мотивирующее суть и оправдание террора, его необходимость, его пределы». Он подчеркнул, что «суд должен не устранить террор; обещать это было бы самообманом или обманом, а обосновать и узаконить его принципиально, ясно, без фальши и без прикрас».
Принятие Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов РСФСР имело важное значение в плане укрепления революционной законности. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (1922) установил общий процессуальный порядок, обязательный и для органов ГПУ, и определил гарантии прав личности. В нем были указаны меры пресечения: подписка о невыезде, поручительство личное или имущественное, залог, домашний арест, заключение под стражу. Для принятия меры пресечения требовалось мотивированное постановление. В случае избрания в качестве меры пресечения заключения под стражу следователь был обязан сообщать об этом прокурору.
По предложению В.И. Ленина и при его непосредственном участии в принятом УК, в статье 57, было сформулировано общее понятие контрреволюционного преступления. Оно гласило: «Всякое действие, направленное на свержение завоеваний пролетарской власти рабоче-крестьянских Советов и существующего на основании Конституции РСФСР рабоче-крестьянского правительства, а также действия в направлении помощи той части международной буржуазии, которая не признает равноправия приходящей на смену капитализма коммунистической системы собственности и стремится к ее свержению путем интервенции и блокады, шпионажа, финансирования прессы и тому подобными средствами».
Для осуществления карательной политики и массовых репрессий были образованы соответствующие структуры государственного аппарата. Из внесудебных органов это прежде всего Особое совещание, идею которого Сталин позаимствовал непосредственно у Александра II. Царское Особое совещание – по подозрению в умысле против монархии – хоть и судило без суда и защитника, но не имело пра