В ходе реорганизации признано целесообразным включить в структуру ЭКУ восемь отделов: внешней торговли, сельского хозяйства, минерального топлива, общей информации, транспорта, промышленности, финансовый и внутренней торговли. Говоря об улучшении структуры экономического отдела ТО ГПУ, Дзержинский подчеркнул, что он должен быть нацелен прежде всего на транспортную политику и приспособлен к реформам на транспорте. «Без этого знания работа Эк. от. будет рвачеством и кустарничеством».
Постановлением СТО от 27 сентября 1922 г. охрана сухопутного и морского участков границы РСФСР во всех отношениях передана в ведение ГПУ[322].
1923 г. начался с организационных изменений в пограничной охране. В связи с решением ВЦИК и СНК РСФСР от 11 января 1923 г. местные органы Центроэвака подлежали ликвидации, поэтому все его пограничные и карантинные пункты были переданы в ведение ГПУ. На местные пограничные органы ГПУ были возложены обязанности по организации приема и направлению к месту жительства возвращавшихся на родину бывших солдат Русского экспедиционного корпуса во Франции и бывших чинов белых армий. Все это требовало коренного улучшения охраны границы и работы контрольно-пропускных пунктов пограничных войск.
В процессе работы в составе комиссии ЦК РКП(б) по госаппарату накануне ХII съезда РКП(б) председатель ГПУ дал поручение начальнику Административно-организационного управления И.А. Воронцову подготовить доклад о возможности сокращения центрального аппарата и улучшения его структуры. Воронцов 10 апреля 1923 г. представил ему доклад о недочетах в деятельности ГПУ, обратив больше внимания на раздутость аппарата, ненормальное соотношение обслуживающей части и основных оперативных подразделений, отсутствие четкого разграничения функций управления и исполнения и др. «Единственным выходом из положения, – отмечал Воронцов, – является… создание научно-исследовательской комиссии из достаточно авторитетных работников ГПУ, которая сумеет учесть, переработать и применить к ГПУ лабораторный опыт научных станций и других ведомств и теоретических изысканий ЦИТа и других институтов нормализации».
11 июня 1923 г. создана комиссия по нормализации работы ГПУ под председательством члена коллегии Я.Х. Петерса[323]. В положении о комиссии подчеркивалось, что в ее обязанность входило в том числе и изучение действующей структуры ГПУ, опыта работы местных органов ГПУ, учреждений и институтов.
Свою деятельность комиссия начала с анализа структуры ГПУ, каждого подразделения центрального аппарата, изучения материалов с мест, знакомства с опытом других учреждений применительно к ГПУ. В плане работы на второе полугодие 1923 г. основной задачей было создание организационной схемы с более упрощенной структурой ГПУ, исключающей параллелизм, раздробленность управления и безответственность, но в то же время предполагающей налаживание постоянного информирования органов ГПУ, отчетности и статистики.
После образования ОГПУ в ноябре 1923 г. центральный и местные его аппараты продолжали совершенствоваться. Были приняты меры, направленные на поиск новых организационных форм в условиях жесткой экономии средств. На 1 ноября 1923 г. в состав ГПУ входили: 13 ГПУ союзных республик, 82 контрольно-пропускных пункта, 234 пограничные заставы[324].
Анализ документов коллегии и управлений ГПУ показывает, что усилия их сотрудников были направлены на упрощение структуры, сокращение до минимума обслуживающих частей (канцелярии, хозяйственных отделов, служб связи), реорганизацию делопроизводства, объединение чекистских органов, находившиехя на одной территории. Центр тяжести был перенесен на агентурное осведомление.
18 апреля 1924 г. Дзержинский предложил Ягоде направить секретное письмо в губотделы о решении Политбюро ЦК РКП(б) о будущем органов ОГПУ, чтобы они рассмотрели у себя этот вопрос. «Письмо и изложение всех за и против, всех точек зрения надо написать подробно и вполне объективно без агитации и без тени какого бы то ни было давления в сторону передачи нам милиции и уг. розыска. Вариант: упразднение НКВДел с передачей милиции и розыска полностью местным советам, а оперативным нам подчинением – не так уж плох. Надо подумать, что именно по милиции и угрозыску не может быть централизовано. Не достаточны ли общие законод. нормы, принимаемые ЦИКом, СНКом и СТО? Без существования оперативного центра?»[325]
Советские руководители в центре и на местах придерживались двух точек зрения на будущее ОГПУ и НКВД: первой – оставить эти ведомства без изменений, второй – подчинить многие структуры НКВД органам безопасности. Об этом можно судить по переписке руководителей НКВД и местных советов, которые внесли и другие предложения. Из 52 губисполкомов 10 высказались за оставление этих ведомств самостоятельными с некоторыми структурными изменениями, 5 – за передачу ОГПУ в НКВД, 2 – за ликвидацию ОГПУ, 4 – за объединение милиции с ОГПУ и их подчинение губисполкомам, остальные – за то, чтобы ничего не менять[326].
Это объясняется прежде всего тем, что в основе своей он был максимально приближен к потребностям мирного времени. Однако ввиду нехватки средств на его содержание руководство ОГПУ вынуждено было пойти на сокращение объема работы некоторых структур.
В последующем проводимые сокращения уже в меньшей степени касались аппарата чекистского ведомства. Вместе с тем в ряде случаев по ходатайствам Дзержинского правительство шло на усиление некоторых структур ОГПУ. 24 апреля 1925 г., сославшись на просьбу Чичерина о необходимости усиления пограничной охраны на Дальнем Востоке, в Средней Азии и Закавказье, он поручил Ягоде возбудить перед ЦК «срочно совместно с НКИДел формальное ходатайство об увеличении наших войск до необходимых пределов и об отпуске средств на улучшение техники вооружения в погранполосе и на развитие агентурной работы по охране границы»[327].
В связи со складывавшимся международным положением и изменениями во внутренней политике ВКП(б) и Советского правительства, новыми правами и обязанностями органов ОГПУ произошло дальнейшее уточнение структуры ОГПУ. К концу 1925 г. его центральный аппарат состоял из председателя, коллегии, Секретариата и трех управлений: Экономического, Административно-организационного и Секретно-оперативного; пятнадцати отделов: Иностранного, Пограничной охраны и Главной инспекции войск ОГПУ, Специального, Финансового, Хозяйственного, Связи, Секретного, Контрразведывательного, Особого, Информации и Политконтроля, Транспортного, Восточного, Оперативного, Центральной регистратуры и Тюремного, а также специального отделения, особоуполномоченного, санитарной части, комиссии по распределению и контролю секретных сумм, Центрального шифровального бюро. С ноября 1926 г. Отдел пограничной охраны и Главная инспекция войск ОГПУ стали именоваться Главным управлением погранохраны и войск ОГПУ[328].
Таким образом, под руководством Дзержинского в органах и войсках ВЧК – ОГПУ проведена последовательная унификация их структуры. Реформирование и дальнейшее совершенствование органов безопасности как составной части государственного аппарата и одной из важнейших силовых структур проведено с учетом менявшихся международного и внутреннего положения страны и для решения задач, поставленных перед ними высшими органами власти и управления.
Войсковая структура органов ВЧК – ОГПУ и особых отделов стали одной из важнейших в государственном аппарате, максимально приспособленном для проведения в жизнь решений партии большевиков. Ее сотрудники и военнослужащие строили свою работу на основе единых теоретических принципов и политики. И Ф.Э. Дзержинский всегда внимательно относился к вопросам регулирования соподчиненности всех звеньев советской политической системы, в особенности между теми, от которых в большей степени зависел успех обеспечения государственной безопасности. Повышенное внимание ко всему госаппарату в середине 1920-х гг. объяснялось стремлением большевистской партии создать органы власти в центре и на местах, соответствовавшие ее требованиям.
Структура ВЧК – ОГПУ представляла собой уникальное явление в истории спецслужб. Она объединила в себе часть внешней разведки, контрразведку, военную контрразведку, обеспечение безопасности транспорта и связи, защиту экономики, политический розыск, охрану высшего руководства, пограничные и специальные войска, службу дешифровки и радиоперехвата и др. Ее сильной чертой была жесткая централизация и комплексный характер, позволявший в условиях нехватки ассигнований осуществлять маневр силами и средствами и эффективно решать служебные задачи. Наличие помимо штатной структуры общественно-политической в лице партийных организаций правящей партии и различных временных комиссий объединяло аппарат ведомства безопасности в единую монолитную организацию, спаянную жесткой дисциплиной.
Глава 4Кадровая политика в ВЧК – ОГПУ
Если приходится выбирать между, безусловно, нашим человеком, но не совсем способным, и не совсем нашим, но очень способным, – у нас, в ЧК, необходимо оставить первого…
Председатель ВЧК – ОГПУ особое значение придавал кадровой политике, рассматривая ее как важнейшее условие выполнения любого задания: «Все внимание должно быть обращено на подбор людей», «умение подбирать людей в живой жизни для дела». В основу его работы с кадрами была положена большевистская концепция подбора, расстановки, обучения и воспитания военных кадров. Именно под руководством Ф.Э. Дзержинского выработаны требования к кадрам с учетом конкретных условий и задач, решаемых особыми отделами и войсками госбезопасности, порядок назначения, прохождения службы и увольнения сотрудников. Он усматривал прямую связь между подбором сотрудников и авторитетом государственного учреждения: «Только тогда, когда мы сами осознаем необходимость подбора работников, честного отношения к тому делу, которое вручено, – только тогда будем иметь то великое орудие, которое называется доверием правительства, доверием партии, доверием всей страны для всего учреждения в целом и для отдельных его отрядов в частности»