нужды менять основные политические институты. Именно преходящий характер политической власти — то, что граждане имеют ее сегодня и, возможно, не будут иметь завтра, — порождает потребность в изменении политических институтов. Граждане хотят не упускать той власти, которую они имеют сегодня, изменив политические институты, а именно, введя демократию и большее представительство для себя, так как без институциональных изменений их сегодняшняя власть вряд ли сохранится.
Так почему же граждане имеют политическую власть при недемо-кратии? Ответ в том, что их власть там — де-факто, а не де-юре. В не-демократии элиты монополизируют политическую власть де-юре, но не обязательно политическую власть де-факто. Граждане исключены из политической системы при недемократии, но тем не менее они составляют большинство и могут иногда бросать вызов системе, создавать существенное брожение и беспорядки, или даже представлять серьезную революционную угрозу. Что здесь может остановить большинство населения от того, чтобы взять верх над элитой, составляющей меньшинство, и получить контроль над обществом и его материальными ценностями, даже если у элит есть доступ к лучшему вооружению и солдаты-наемники? В конце концов граждане успешно захватили Париж во время Парижской коммуны, свергли существующий режим в ходе революции 1917 г. в России, уничтожили диктатуру Сомосы в Никарагуа в 1979 г., и во многих других случаях создавали существенное брожение и реальные попытки совершить революцию. Однако реальная угроза со стороны граждан требует присутствия многих маловероятных факторов: массам необходимо решить проблемы коллективного действия, необходимые для самоорганизации4, им надо обрести начальный импульс к превращению своей организации в эффективную силу против режима, в это же время элиты, контролирующие государственный аппарат, должны быть неспособны использовать армию для эффективного подавления восстания. Поэтому разумно считать, что такой вызов системе будет только преходящим: в недемократии, если у граждан есть политическая власть сегодня, скорее всего ее не будет завтра.
Теперь представим, что со стороны граждан имеется действенная угроза революции против недемократии. У них есть политическая власть сегодня для того, чтобы получить то, что хотят, и даже свергнуть систему. Они могут применить свою политическую власть для того, чтобы получить «пальто, крышу и ужин», но почему не использовать ее и для того, чтобы получить больше — те же вещи не только сегодня, но и в
будущем? Вот что они получат, если смогут принудить к изменению политических институтов. Общество осуществит переход к демократии и с этого времени меры государственной политики будут определяться по принципу «один человек — один голос», и граждане будут иметь больше политической власти, что позволит им получать желаемые меры, а значит пальто, крышу и ужин в том числе.
На практике, однако, изменения политических институтов не происходят просто потому, что их требуют граждане. Переходы к демократии обычно случаются тогда, когда элита, контролирующая существующий режим, расширяет избирательные права. Для чего ей это делать? В конце концов передача политической власти большинству обычно ведет к социальному выбору, который не может нравиться элите, например, к более высоким налогам и большему перераспределению благ не в ее пользу, т.е. именно к тем результатам, которые она хотела бы предотвратить. Столкнувшись с угрозой революции, разве элита не предпочтет другие виды уступок, даже предоставив гражданам желаемые ими меры государственной политики, вместо того, чтобы отдать свою власть? Для ответа на этот вопрос давайте возвратимся ко времени действенной революционной угрозы. Представим себе, что граждане могут свергнуть систему и готовы сделать это, если не получат некоторых уступок, некоторых мер, выгодных им и увеличивающих их доходы и благополучие.
Первой возможностью выбора для элиты будет дать им то, чего они хотят сегодня: перераспределить доходы и, в более общем плане, принять меры, выгодные для большинства. Но предположим, что сегодняшние уступки недостаточны для того, чтобы убедить граждан не совершать революцию. Что может сделать элита, чтобы предотвратить надвигающуюся революцию, которая, сама по себе, обойдется очень дорого? Да, она может пообещать те же меры и завтра. Пальто, крышу и ужин не только сегодня, но и завтра. Но эти обещания могут быть не вызывающими доверия. Изменение политики в сторону, предпочитаемую гражданами, не в непосредственных интересах элиты. Сегодня она делает это для предотвращения революции. Завтра угроза революции может пройти, и тогда зачем делать это снова? Почему она будет сдерживать свои обещания? Нет никаких оснований для этого, и действительно, вряд ли она будет это делать. Поэтому ее обещания не являются с необходимостью вызывающими доверие. Не вызывающие доверия обещания мало чего стоят и неубежденные ими граждане осуществили бы революцию. Элита, если она хочет спасти свою шкуру, должна дать вызывающее доверие обещание принимать те меры, которые предпочитает большинство; в частности, она должна сделать убедительной свою будущую приверженность мерам в пользу большинства. Убедительное обещание означает, что решения по поводу этих мер должны быть не делом элиты,
но отданы в руки тех групп, которые их предпочитают. Или, другими словами, она должна передать политическую власть гражданам. Убедительное обещание, поэтому означает изменение будущего распределения политической власти. Именно это и делает переход к демократии: он перемещает будущую политическую власть от элиты к гражданам, тем самым создавая убедительную приверженность будущим мерам государственной политики в пользу большинства. Роль, которую играют политические институты в распределении власти и создании относительно убедительных приверженностей, является третьим ключевым строительным блоком нашего подхода.
Почему, если для граждан привлекательна революция, ее останавливает создание демократии? Вероятно, потому что революция дорогостояща. В ходе революций значительная часть общественного богатства может быть уничтожена, что затратно для граждан, так же как и для элиты. Именно эти затраты позволяют избежать революции с помощью уступок или демократизации, осуществляемой элитой. В реальности не всегда будет так, что демократии достаточно и для большинства, чтобы избежать революции. Например, граждане могут ожидать, что даже при всеобщем избирательном праве элита сможет манипулировать политическими партиями или подкупать их или, возможно, будет использовать контроль над экономикой для ограничения возможностей демократии осуществлять те или иные меры. При таких обстоятельствах, предвидя, что демократия не принесет ничего достаточно ощутимого, граждане могут восстать. Однако для того чтобы ограничить масштаб нашего анализа, обычно мы концентрируем внимание на ситуациях, когда создание демократии позволяет избежать революции. Как представляется, в истории это было типичным и означает, что мы не будем углубляться в теории революции или моделирование постреволюционных обществ.
Теперь у нас есть базовая теория демократизации. В недемократии элиты имеют политическую власть де-юре и, если их ничто не ограничивает, обычно выбирают политические меры,' которым более всего отдают предпочтение (например, низкие налоги и никакого перераспределения в пользу бедных). Однако граждане иногда бросают вызов недемократии, и могут представлять революционную угрозу, когда временно обладают политической властью де-факто. Что критически важно, такая политическая власть преходяща; она есть у них сегодня и вряд ли будет завтра. Они могут использовать эту власть, чтобы предпринять революцию и изменить систему к своей выгоде, принеся большие потери элитам, но также и существенный побочный ущерб и потери для общества. Элиты хотели бы предотвратить такой исход и могут сделать это, обеспечив убедительность своей приверженности политике в пользу большинства в будущем. Однако обещания таких мер в рамках суще-
ствующей политической системы часто неубедительны. Чтобы сделать их убедительными, необходимо передать формальную политическую власть большинству. Это то, чего и достигает демократизация.
Этот сюжет о демократизации как приверженности элит будущим мерам государственной политики в пользу большинства перед лицом революционной угрозы и, что, возможно, более важно, приверженности, ставшей убедительной в силу изменения будущего распределения политической власти, согласуется со многими историческими свидетельствами. Как это было проиллюстрировано на примере британской, аргентинской и южноафриканской политических историй в главе I, большинство переходов к демократии в Европе XIX и XX вв. и Латинской Америке XX в. осуществлялись на фоне значительных общественных волнений и революционных угроз. Вдобавок к этому, создание демократических обществ в большинстве бывших европейских колоний в 1950-е и 1960-е годы было результатом давления со стороны лишенных избирательных прав и относительно бедных жителей колоний на колониальные власти. Такие угрозы волнений и общественных беспорядков аналогичным образом сопровождали недавнюю волну демократизации в Африке [Bratton, van de Walk, 1997] и Восточной Европе [Bunce, 2003]. Процитируем классический европейский пример. Представляя свою избирательную реформу британскому парламенту в 1831 г., премьер-министр граф Грей хорошо осознавал, что она есть мера, необходимая для предотвращения вероятной революции. Он утверждал:
...Нет никого, более решительно настроенного против ежегодных парламентов, всеобщего избирательного права и голосования, чем я. Моя цель — не благоприятствовать, но положить конец таким надеждам и проектам... Принцип моей реформы — предотвратить необходимость революции... реформировать для того, чтобы сохранять, а не свергать (цит. по: [Evans, 1996, р. 223]).
Вывод Ланга отражает это же:
...Виги знали о поддержке билля среди трудового народа. ...Однако они были также решительно настроены не позволять трудящимся классам занять какую-либо господствующую позицию в рамках новой избирательной системы. Принятие билля поэтому спасало страну от восстаний и бунтов; содержание билля спасало страну от «зол» демократии. Нет необходимости говорить о том, что разочарование среди трудящихся классов, вероятно, будет значительным, когда они осознают, как мало получили от билля; но к тому времени они потеряют своих союзников из среднего класса, завоеванных системой с помощью билля, и будут бессильными что-либо сделать [Lang, 1999, р. 38-39].