Долговечность и способность влиять на распределение власти в будущем делают институты ценными в качестве механизма обязательств. Вспомним, что проблема обязательств в политике, рассмотренная в главе V, возникает потому, что стоящая у власти группа дает обещания относительно будущего, но соблюдение этих обещаний впоследствии оказывается не в ее интересах. Она предпочла бы отказаться от них и вернуться к иному курсу действий, или избрать иные меры. Мы называем это проблемой обязательств в связи с тем, что стоящая у власти группа не может достоверно обещать некоторые меры. Проблема обязательств тесно связана с тем фактом, что политическая власть будет в руках отдельной группы в будущем, и ее члены могут использовать эту политическую власть для принятия иных мер вместо тех, которые обещали. Такое понимание также предполагает, что институты могут быть полезны в качестве механизма обязательств, поскольку они влияют на будущее распределение политической власти. Проще говоря, если отдельная группа хочет дать обязательства относительно некоторого политического курса действий, как лучше сделать их вызывающими доверие, чем дать больше власти той группе, которая хочет видеть этот курс действий воплощенным в жизнь? Другими словами, проблема обязательств возникает в связи с «разделением» имеющих политическую власть и выигрывающих от обещанных мер. Измените тех, кто имеет политическую власть, и обещания станут вызывать доверие.
Мы не первые, кто подчеркивает ценность институтов в аспекте обязательств. Хотя эта тема появлялась в одних работах и неявно при-сутствала в других (например, о порождаемом структурой равновесии см.: [Shepsle, 1979; Romer, Rosenthal, 1978; Shepsle, Weingast, 1984]), она, вероятно, наиболее явным образом ассоциируется с основополагающей статьей Д. Норта и Б. Вайнгаста [North, Weingast, 1989]. Эти авторы утверждали, что установление конституционного режима в Великобритании после Славной революции 1688 г. обеспечивало обязательство короны не уклоняться от уплаты своего долга, тем самым увеличив ее возможности как заемщика. Это повело к фундаментальным изменениям финансовых интитутов и создало часть предпосылок промышленной революции.
Чему это институциональное изменение соответствует на практике? Как оно достигает того, что обязательство дается? Осмысление этих вопросов проясняет роль институтов в данном конкретном и в более общем планах, их роль в рамках нашего подхода к политическим институтам и демократизации. Первая важная особенность институтов состоит в том, что они долговечны. После Славной революции правитель не мог вернуться к тем дням, когда он произвольно манипулировал своим долгом и налоговой политикой без согласия парламента. Славная революция ввела постоянно действующие парламентские собрания (ранее они должны были «созываться» королем) и дала парламенту контроль над финансами. Вторая — в том, что институты ограничивают поведение правителя. Именно эта характеристика институтов заставляет их брать на себя достоверное обязательство выплачивать долг.
Объяснение Норта и Вайнгаста убедительно и хорошо описывает различные вопросы, связанные с одним из важных примеров институциональных изменений в европейской истории. Почему эти новые институты сделали перспективу выплаты долга достоверной? Почему парламент, если он был достаточно силен для того, чтобы сместить законного короля Якова II, нуждался в изменении институтов, чтобы гарантировать, что будущие короли не откажутся выплачивать свой долг? Полное изучение вопроса подводит нас к проблеме политической власти и связи между политической властью и институтами. Сместив Якова II, парламент использовал свою политическую власть де-факто и власть такого же свойства голландцев, пославших на помощь свою армию. Однако эта
ситуация была преходящей; голландцы не собирались посылать армию каждый раз, когда ее просил парламент (хотя бы потому, что они были заняты войной с Францией). Поэтому парламент изменил политические институты в Великобритании в попытке не упустить свою преходящую власть де-факто. Новые институты наделяли политической властью де-юре парламент, если не полностью, то намного больше, чем ранее. Более того, это новое распределение власти гарантировало, что король не сможет объявить дефолт по своему долгу, поскольку значительная часть его ■ принадлежала парламенту, который поэтому был заинтересован в обеспечении его уплаты [Stasavage, 2003].
Сходные вопросы важны для нашей теории демократизации: элиты будут вынуждены демократизироваться, чтобы предотвратить революцию лишенных права голоса. Будучи установленной, демократия создаст долгосрочные изменения на политической арене, и эти изменения составят достаточно достоверное обязательство дать гражданам власть и желаемые ими политические меры в будущем.
4.2. Институты и обязательства
При рассмотрении нами работы Норта и Вайнгаста [Northon, Weingast, 1989] возникает фундаментальная проблема: почему институты вообще обеспечивают наличие обязательств? В нашей модели это происходит потому, что де-юре политические институты определяют, кто может предпринимать какие действия, и когда. Например, в демократии, политические меры определяются голосованием большинства, что означает: граждане могут получить то, что хотят, если у элит нет власти де-факто для того, чтобы бросить вызов гражданам. Когда создается демократия, граждане понимают, что институты дадут им политическую власть де-юре, которая служит в качестве обязательства следовать мерам, более направленным в пользу большинства, даже если в будущем у них не будет власти де-факто.
Более того, есть естественные причины того, что смещение однажды созданной демократии потребует значительных затрат. Это так очевидно, потому что группы инвестируют в те или иные комплексы институтов [Brainard, Verdier, 1997; Coate, Morris, 1999; Acemoglu, Robinson, 2001]. Подтверждением может служить тот факт, что только после второго Акта о реформе в 1867 г. в Великобритании Консервативная и Либеральная партии начали организовываться как массовые партии и создавать институты, необходимые для того, чтобы конкурировать в качестве организаций общенационального масштаба. Они создали консервативные и либеральные клубы и охватывающие всю страну сети организаторов, необходимых для мобилизации нового массового электората. Все это —
специфические инвестиции, выигрыш от которых был бы уничтожен в случае прекращения функционирования демократии. Демократия сохраняется благодаря тому, что дает людям большие стимулы сражаться за нее ex post. Более того, создание этих организаций, специфичных для демократии, облегчает решение проблемы коллективных действий, когда они созданы. Таковы фундаментальные причины того, почему демократию после ее создания трудно (хотя и не невозможно) отменить и почему она как комплекс политических институтов имеет «обязывающую силу».
4.3. Политическая власть
До сих пор в обсуждении мы отмечали, что политическая власть имеет разные аспекты. Очевидно, что политические институты наделяют политической властью тех, кто контролирует пост президента или законодательный орган. Например, конституция Соединенных Штатов локализует полномочия по предложению и принятию законов так, что дает группам, достигшим успеха на выборах, власть определять характер политических мер в свою пользу. Однако ясно, что политическая власть есть нечто большее. Рассмотрим случай Венесуэлы. Уго Чавес был избран президентом подавляющим большинством голосов в 1998 г., и в 1999 г. смог плотно контролировать процесс переписывания конституции, существенно увеличивший его полномочия. Таким образом, Чавес обладает большой политической властью де-юре. Однако другие группы, не контролирующие пост президента и не имеющие какого-либо влияния на процесс пересмотра конституции, также обладают существенной политической властью де-факто. Силы, находящиеся в оппозиции к тем мерам, которым отдает предпочтение Чавес (например, менеджеры государственной нефтяной компании) могут организовывать забастовки, ставящие экономику страны на колени — как они это делали в течение двух месяцев после декабря 2002 г. Политические оппоненты также могут организовывать уличные демонстрации с требованиями перемен в политике режима, даже если у них нет политической власти де-юре для того, чтобы влиять на нее. Такие экономические решения и коллективные действия дорогостоящи для режима.
Тем не менее такая способность бросать вызов режимам является, по своей природе, преходящей. Хотя бастующие нефтяники дорого обходятся экономике и вредят режиму, они одновременно вредят и себе, и своим семьям. Забастовки с необходимостью должны быть временными. Более того, забастовки трудно организовывать и проводить, и их сила зависит от иных факторов, меняющихся со временем, таких, как мировые цены на нефть. Сила нефтяников в Венесуэле также зависит
от геополитических факторов и того факта, что Соединенные Штаты импортируют 15% нефти из Венесуэлы. Это побуждает американскую администрацию вмешиваться в политику Венесуэлы, для того чтобы поставки нефти не прекращались. Однако тип этого вмешательства зависит от характеристик американской администрации, которые меняются со временем, также делая власть де-факто преходящей.
Можно возразить, что угроза забастовок или демонстраций присутствует постоянно, чего должно бы быть достаточным для того, чтобы побудить Чавеса изменить свою политику. Однако ясно, что Чавес не делал никаких уступок до тех пор, пока эти угрозы реально не проявились в забастовках и демонстрациях. В общем и целом будет неясно, правдоподобны ли угрозы организовать забастовки, потому что нужно будет координировать действия многих людей, и забастовка может провалиться, так как режим способен организовать деятельность штрейкбрехеров. Даже после того, как какая-то забастовка или демонстрация состоялась, нет никаких гарантий, что другие могут быть легко организованы в будущем. Эти факторы показывают, почему оппоненты Чавеса не удовлетворились политическими уступками, так как они ожидали, что от них могут отказаться. Они были бы удовлетворены только смещением президента и, таким образом, изменением в распределении власти де-юре.