Во-вторых, принцип межпоколенческой справедливости требует, чтобы в проекте были учтены интересы будущих поколений. Этого можно добиться разными способами. В количественных категориях учет межпоколенческих интересов может подтолкнуть к принятию более низких коэффициентов дисконтирования, чем те, которые были бы приняты в противном случае на основании временных предпочтений или альтернативной стоимости в процессе сведения потоков экономических и культурных прибылей к текущей ценности. В качественных категориях сам вопрос о справедливости должен эксплицитно рассматриваться в этическом или моральном аспекте с учетом возможного воздействия проекта на будущие поколения.
В-третьих, принцип межпоколенческой справедливости будет учитывать воздействие проекта на благополучие сегодняшнего поколения. Необходимо рассмотреть воздействие капитальных затрат, связанных с данным инвестиционным проектом, на распределение, выяснить, нет ли каких-либо регрессивных эффектов. Межпоколенческая справедливость также предполагает равноправный доступ к выгодам от проекта для разных социальных классов, групп дохода, категорий по месту жительства и т. д. Если выявлено серьезное неравенство, можно поднять вопрос о действиях по компенсации или корректировке, если, конечно, таковые возможны. Кроме того, вопрос о межпоколенческой справедливости может возникнуть непосредственно в процессе принятия решения об инвестициях, поскольку от бенефициантов, заинтересованных в данном решении, возможно, потребуется внести свой вклад в эти процессы посредством какого-то механизма, направленного снизу вверх. Общие соображения устойчивости заставляют уделять внимание в этом контексте честности процедур принятия решений, включая создание условий для полноправного участия тех, кого затрагивают решения, касающиеся культурного наследия, там, где это целесообразно и возможно. В целом с учетом данного критерия устойчивым проектом будет считаться тот, который не приведет к негативным последствиям в распределении в культуре и в экономике в связи с порождаемыми им затратами и прибылями.
Оставшиеся три принципа – поддержание многообразия, принцип предосторожности и признание взаимосвязи экономических и культурных систем – могут рассматриваться как система сдержек и противовесов при общей оценке проекта. В частности, последний принцип создает возможность для выявления роли достопримечательности как составляющей того, что можно назвать «культурной инфраструктурой» города, региона или страны, и этот принцип привлекает внимание и к экономическим, и к культурным прибылям и издержкам, которые может создать проект вследствие этой своей роли.
Вопросы политики
Правительства на национальном, региональном и местном уровне являются важной стороной в вопросах, касающихся культурного наследия, будучи собственниками или хранителями значительной доли мирового наследия или выступая в качестве регулирующих или финансирующих органов, оказывающих влияние на другие заинтересованные стороны. Поскольку в ряде стран политика в отношении культурного наследия образует главное или даже единственное подразделение культурной политики, а государственные органы обладают значительными возможностями влияния на результаты в данной сфере, полезно будет посмотреть, как общественный сектор осуществляет свои функции в этой области.
Во-первых, можно согласиться с тем, что цели политики в отношении культурного наследия выражаются в таких категориях, которые признают как экономическую, так и культурную ценность наследия. Если, в соответствии с отстаиваемой мной точкой зрения, считать наследие культурным капиталом, то виды оценочного измерения, которые мы выдвинули, могут быть напрямую подключены к политическому процессу и способствовать внятной артикуляции целей такой политики.
Во-вторых, мы обращаемся к вопросу о выборе инструментов, при помощи которых может осуществляться государственная политика в отношении культурного наследия. Проблема выбора инструментов знакома тем, кто занимался формулированием экономической политики. Для целей настоящего обсуждения можно выявить четыре группы мер, полезных в сфере культурного наследия[126]:
• общественная собственность и функционирование учреждений, объектов и достопримечательностей, относящихся к культурному наследию;
• финансовая поддержка эксплуатации, работы и реставрации культурного наследия либо через прямое финансирование, либо через субсидии частным или неправительственным организациям, либо через косвенное финансирование при помощи налоговых льгот и других механизмов;
• регуляционное ограничение частной инициативы в отношении культурного наследия;
• образование и предоставление информации для улучшения решений, принимаемых в отношении культурного наследия.
Из этих разновидностей мер наиболее значимыми с финансовой точки зрения в большинстве стран будут первые две группы. Но следует также отметить широкое использование регулирования в смысле специальных ограничений или указаний как инструмента государственной политики в отношении культурного наследия. Этот парадокс (ведь регулирование – это стратегия, к которой экономисты, как правило, относятся с наименьшей симпатией) заслуживает дальнейшего изучения. Но, прежде чем к нему обратиться, мы дадим свое определение регулирования в этой области.
Регулирование в отношении культурного наследия обозначает использование мер, которые требуют или навязывают определенное поведение фирмам или индивидам. Мы можем провести различие между так называемым «жестким» и «мягким» регулированием[127]. Жесткое регулирование включает обязательные к исполнению директивы, требующие определенного поведения, реализуемые посредством законодательных актов и предполагающие штрафные санкции за невыполнение. Мягкое регулирование заключается в необязательных директивах, требующих определенного поведения, осуществляемых с согласия сторон и не предполагающих штрафных санкций. Оба типа регулирования стремятся изменить поведение, первые – путем принудительных мер, вторые – поощряя добровольное их соблюдение.
Причины того, почему жесткое регулирование было столь популярно как инструмент в политике в области культурного наследия, связаны с его прямым образом действия и кажущейся гарантированностью результатов. В отличие, скажем, от налогов и субсидий, воздействующих на поведение более опосредованно, регулирование напрямую определяет индивидуальное действие, с более четкой перспективой достижения желательного результата. Так, например, если есть выбор по принципу «все или ничего» между тем, чтобы оставить здание или снести его, распоряжение о защите строения от сноса, скорее всего, будет самым эффективным способом обеспечения непрерывности его существования. Точно так же в случае очень высокого риска социального ущерба от индивидуальных действий в отношении объектов культурного наследия прямой контроль за такими действиями будет предпочтительнее других, менее решительных, мер.
Еще одно преимущество прямого регулирования состоит в том, что оно может относительно быстро вводиться и отменяться. Таким образом, прямой контроль может быть полезным дополнением к другим мерам, таким, например, как система выплат, идущих на постоянное поддержание приемлемых природных условий и условий консервации и охраны. Польза от него связана с негибкостью ставок налогов и других инструментов и относительной легкостью, с которой могут вводиться, осуществляться и отменяться некоторые виды контроля. Некоторые виды кризиса можно предсказать только незадолго до их возникновения, и слишком затратно постоянно поддерживать высокие налоговые ставки, чтобы предотвращать подобные чрезвычайные ситуации. Следовательно, может оказаться дешевле временно воспользоваться прямым контролем, несмотря на его статичную неэффективность[128]. Этот тезис получил признание в области охраны городских объектов благодаря использованию временных ордеров на охрану, т. е. мер по контролю, которые могут быть введены в очень короткий срок, чтобы не допустить сноса исторической застройки, пока идет процесс необходимых консультаций или оценки.
Во всех случаях государственного вмешательства независимо от того, какие используются инструменты, должны приниматься во внимание затраты на само это вмешательство. В случае культурного наследия эти затраты должны включать административные затраты на формирование стандартов, их мониторинг и реализацию, на сбор и выплату доходов, а также расходы на соблюдение распоряжений фирмами и индивидами, которым приходится выполнять политические требования.
Наконец, должен быть рассмотрен вопрос о финансировании политики в области культурного наследия. В упрощенном виде можно сказать, что обязанность платить за культурное наследие должны взять на себя заинтересованные в данном проекте стороны. Во многих случаях такие средства финансирования проектов могут быть найдены с помощью как местных сообществ, поддерживающих сохранение своих культурных активов через налоговые выплаты, так и мирового сообщества, вносящего вклад в фонды по охране памятников и достопримечательностей мирового культурного наследия. Ответственность за инициирование и управление подобными механизмами финансирования не ограничивается только государственным сектором. Организации из третьего сектора, например, неправительственные организации и другие добровольные группы, могут мобилизовать на охрану культурного наследия значительные финансовые ресурсы, представляя интересы целого ряда электоральных групп. Более того, корпоративный сектор все активнее включается в поддержку проектов по культурному наследию, отчасти из альтруизма и чувства этической ответственности, но прежде всего потому, что усилия по охране наследия благоприятно сказываются на имидже корпорации и эффективности маркетинга. Как мы утверждаем далее в гл. VIII, развитие культурной политики в будущем будет, скорее всего, характеризоваться партнерскими отношениями между общественным, частным и третьим сектором, а политика в отношении культурного наследия станет ведущим примером этой тенденции