– Что может чиновничество?
– Ой, да они ничего не могут!
– Что может правительство?
– Да они там только своими разборками занимаются!
– А что может государство?
– Государство может все!
– Что должно делать государство?
– Государство должно делать все!
Ведь государство – это и чиновники, и правительство, и местные администрации, и граждане страны. А поскольку оно включает в себя всех, то и должно заниматься всем. Начиная с уровня языка, идет трансляция таких ценностей, которые не позволяют разобраться в вопросе. Государство в России сакрализировано.
Государство как излишество
Но что, если поставить вопрос самым страшным образом: а нужно ли вообще государство? Лет двести на него отвечали определенно: да, государство, безусловно, нужно – для того чтобы строить дороги, печатать деньги, обеспечивать порядок, а иначе кто будет всем этим заниматься? Двести лет для экономистов государство фактически было естественной монополией по производству общественных благ. Но в последние десятилетия этот вопрос не имеет столь очевидного ответа. Дуглас Норт как-то сказал: «По вопросу о необходимости государства для экономики суд удалился на совещание и пока не вернулся».
Почему вопрос вдруг оказался открытым, причем не только для экономики? Дело в том, что не только в российском, но и в мировом общественном сознании существовало множество мифов, связанных с государством. И в какой-то момент эти мифы стали проверять. Например, все великие британские экономисты – Давид Рикардо, Джеймс Милль, Джон Мейнард Кейнс – приводили один и тот же пример в пользу государства: если бы не правительство, кто бы строил в Англии маяки? А ведь нации нужны маяки – чем была бы Англия без судоходства? И вот экономист Рональд Коуз пошел в архив Британского адмиралтейства и стал смотреть, кто же в действительности строил маяки. Выяснилось, что ни один маяк в Англии не был построен правительством. Кто их только не строил – гильдии капитанов, местные общины, корпорации судовладельцев, но только не правительство. Потом маяки передавались в управление адмиралтейству, потому что всю систему необходимо было координировать, но само строительство было исключительно негосударственным. Коуз написал статью под названием «Маяк в экономической теории» и на этом поставил точку, не делая никаких глобальных выводов. Он просто показал, что двести лет люди исходили из неправильных фактов.
Затем Фридрих фон Хайек проверил, как обстоят дела с денежными системами. Выяснилось, что, разумеется, разные государства в разное время создавали свои казначейские системы денежных ассигнаций, но все они погибли. Денежные знаки, которыми мы пользуемся сейчас, – это так называемые банкноты, то есть системы частных расписок между банками. Стали смотреть на полицию, пожарную охрану, армию, и опять неоднозначные ответы.
Кто создал современную систему уголовного розыска? Агентство Пинкертона в США – частное детективное агентство второй половины XIX века. Конан Дойль, конечно, придумал Шерлока Холмса, но именно в то время стало ясно, что расследованиями может заниматься отнюдь не только государственная полиция. Что же касается пожарной охраны, то она может быть государственной, может быть добровольной, то есть гражданской организацией, а может быть и страховой, то есть, по сути, происходящей от бизнеса. Частные армии сейчас не только воюют по всему миру, например в Африке, в Ираке и Афганистане, но и на вполне законных основаниях существуют в России – всем известная ЧВК «Вагнер». А ведь есть еще частные армии, которые закон не разрешает.
Вывод, который можно из всего этого сделать, таков: если государство и нужно, то вовсе не для того, для чего считалось раньше. У государства всюду есть заменители. Любой вопрос, который решает государство, можно решить без его участия. Причем существует множество исследований и примеров, которые показывают, как это делается на практике.
Удивительная история произошла в Калифорнии в XIX веке. Присоединение этой территории к североамериканским Соединенным Штатам совпало с открытием там золота, и в результате этого совпадения в течение 18 лет крупнейший штат США жил вообще без государственной власти. Происходило там вот что: приезжал назначенный из Вашингтона губернатор с федеральными войсками; через неделю он обнаруживал, что у него нет солдат – они разбежались мыть золото; он еще неделю управлял так, без солдат, а потом отправлялся мыть золото сам. Раза три федеральное правительство посылало в Калифорнию людей, но потом перестало – так же можно всю армию перекачать за государственный счет на золотые прииски. В таком режиме Калифорния жила с 1846 по 1864 год. Но это не было какое-нибудь первобытное общество. Мы хорошо знаем по документам, как в этот период там решались вопросы собственности, каким образом люди закрепляли права на участки, как происходил суд. Когда жителям Калифорнии стало ясно, что нужна защита торговых путей и размещение денежных средств, штат сам сказал Вашингтону: присылайте вашего губернатора, уже можно. Но ведь почти 20 лет Калифорния жила без государства – и ничего страшного.
Масса подобных примеров есть и в России – от староверских общин до обширнейших территорий, до которых центральное правительство попросту не добирается. Да и в общемировом масштабе довольно много случаев, когда люди прекрасно обходились и продолжают обходиться без государства. Классический пример – это китобойный промысел. Государства не могли его регулировать: во-первых, потому что все происходило в Мировом океане, а во-вторых, потому что правительства попросту были очень далеки друг от друга и были очень разными. И ничего – китобои сами выработали систему правил для своего сообщества: как считать, кто загарпунил, кому принадлежит добыча и тому подобное. А ведь есть еще такие вещи, как интернет – криптоанархия, живущая в значительной степени без госрегулирования. Там есть свое, внутреннее регулирование, общественные блага в виде правил производятся, и это крайне плодотворная среда для появления инноваций, ведь она предполагает огромное количество схем и вариантов решения различных задач.
Государство как бандит
Надо менять саму постановку вопроса: если государство необязательно, то оно должно существовать по запросу – там, где оно сравнительно эффективнее остальных. Этот запрос, собственно, и называется общественным договором или социальным контрактом. Однако тут нет твердых формул, которые позволяют одинаково для всех решить этот вопрос. В разные периоды и в разных экономиках это будет разный спрос, и определяется он необходимым количеством общественных благ. Чем больше вам нужно общественных благ, тем больше вы делаете государство. Сравним, к примеру, ситуацию в Северной Европе и США.
В скандинавских странах огромное перераспределение налогов, государства там вроде бы много, но почему его много? Потому что на вопрос «Сколько мне нужно общественных благ?» – скандинавы ответили: «Много». Для этого нужно немало денег, а собрать их с помощью налогов легче, чем с помощью пожертвований или лотереи.
Но вот кто будет эти бюджетные деньги тратить на производство услуг – это уже другой вопрос. Может быть, их нужно передавать частным компаниям или некоммерческим организациям, и производить услуги будут они, а не государство. Скажем, в Нидерландах 17 % ВВП создается некоммерческим сектором, потому что он наиболее эффективен в оказании бюджетных социальных услуг. В Скандинавии и Нидерландах государство во многом используется как машина для сбора налогов – это оно делает эффективнее. А с инвалидами и пенсионерами чиновники работают неэффективно, поэтому эти деньги должны от них перейти в аутсорсинг.
У американцев все устроено не так. Долгие века они говорили: «Мне от государства не нужно ничего, кроме обеспечения правопорядка. Я готов платить небольшие налоги, чтобы был правопорядок, а уж остальные проблемы – образование, здравоохранение и прочее – я решу сам». Так было до прихода Барака Обамы. Драматизм ситуации, в которой США оказались, связан с тем, что президент сломал традиционный социальный контракт. Он сказал: «Американцам нужно больше общественных благ». И потому не очень значительный, на первый взгляд, спор о том, например, насколько широка и обязательна должна быть система медицинского страхования, вызвал дискуссии по всей стране – произошла принципиальная перемена взгляда на то, что нужно от государства.
Не существует чисто либерального ответа: маленькое государство – хорошо, большое государство – плохо. Плохо – это когда государство не соответствует спросу на общественные блага. Потому что тогда начинается принуждение. Ведь у государства есть ровно одно конкурентное преимущество: еще Макс Вебер сто лет назад писал, что государство – это организация со сравнительным преимуществом в осуществлении насилия. Поэтому государство хорошо не тем, что оно заботится о людях, а тем, что оно эффективнее, чем кто-либо другой, может принуждать или угрожать. Именно поэтому его родной сестрой является мафия. Организованная преступность – это ближайший конкурент государства, потому что она тоже специализируется на применении насилия. Более того, в подавляющем большинстве случаев государство возникало из организованной преступности. И только по прошествии времени оно было вынуждено вступать в определенный контракт с населением, а потом вертикальный социальный контракт превращался в горизонтальный, возникали демократические режимы, разнообразные методы контроля над государством и так далее.
Согласно неоинституциональной теории, государство выводится из модели так называемого стационарного бандита. Это очень убедительно доказывали как исторически, так и математически Мансур Олсон и Мартин Макгир на примере Китая первой половины XX века. С 1899 года, когда началось восстание боксеров, до 1949 года, когда закончилось военное противостояние между коммунистами и гоминьдановцами, страна жила в состоянии непрерывных гражданских войн. В течение десятилетий по Китаю бродили воинские части – с генералами, но без правительств. Когда какой-нибудь полк захватывал город, обычно он грабил его дочиста, понимая, что никогда туда не вернется. Но вот некая воинская часть запирается конкурентами в городе, и солдаты понимают, что им там придется задержаться. Именно в этот момент начинается переход от модели бандита-гастролера к стационарному бандиту, который осознает, что грабить н