220. В США численность чиновничества радикально выросла именно накануне Первой мировой войны (если в начале XIX в. федеральных служащих было менее 10 тыс., к 1851 г. – около 33 тыс., к 1871 г. – 51 тыс., к 1881 г. – 100 тыс., к 1891 г. – 166 тыс., то к 1914 г. – 482,7 тыс.); на 1929 г. их насчитывалось 559 тыс., а на 1939 г. – 920 тыс. Кроме того, служащих штатов и органов местного самоуправления насчитывалось в 1929 г. 2,5 млн, а в 1939 г. – 3 млн221.
Общая численность госслужащих к 1900 г. составила 1275 тыс. (186 тыс. федеральных) – 4,2 % всех занятых, в 1930 г. – 3607 (554 тыс.) – 7,4 %, в 1967 г. – 12027 (2993 тыс.) – 12,4 %222. Больше всего их было на 1953 г. в министерствах: обороны – около 1,2 млн, почт – 500 тыс., по делам ветеранов – 178,4 тыс., финансов – 85,5 тыс. и земледелия – 78,1 тыс.223 Однако эта статистика учитывает всех государственных работников, число которых с 1950 по 1980 г. выросло с 6402 тыс. до 15 764 тыс. (и которые составляли в 60—70-х гг. 17–19 % всех наемных работников в несельскохозяйственных отраслях), в число которых входят рабочие, младший обслуживающий персонал, школьные учителя, клерки и др. В XIX – 1-й половине XX в. жалованье федеральных чиновников в 1,5–2 и даже в 3 раза превышало среднюю зарплату в основных отраслях частного сектора. В 1939–1940 гг. средняя зарплата в частном и государственном секторах составляла 1291 долл., а на федеральной службе – 1843, но в 1950 г. – 3006 и 3504, в 1960 г. – 4759 долл. в частном и 4676 в госсекторе, а зарплата федеральных служащих (особенно в штатах и местных) – меньше, чем в ряде ведущих отраслей экономики, а зарплата на транспорте и строительстве сопоставима с зарплатой федеральных служащих. В 1978 г. рабочие частного сектора получали в среднем 14 тыс., государственного – 15,8 тыс. долл. в год, а почтовые служащие – до 16,5 тыс. долл.224.
Поскольку, однако, государственная служба в США разбита на 18 классов-категорий (по закону 1949 г.), то, безусловно, к чиновникам относятся лица, охваченные этой сеткой, хотя самые низшие ее категории и сопоставимы по оплате с рабочими или даже стояли в этом плане ниже их. По этой классификации 1—4-й классы охватывали низший исполнительский персонал; на 1978 г. их было 295,3 тыс. (21,1 % всех чиновников) с окладами 6,4–9,9 тыс. долл. в год. 5—8-й классы – исполнительский персонал высшей квалификации (начиная с 5-го начинались должности научных работников), эти должности занимались выпускниками вузов без стажа; 432,8 тыс. (31,1 %) с окладами 11,3—15,8 тыс. (несколько ниже их коллег в частном секторе). 9—14-й классы – средний руководящий персонал (для 11-го предполагалась способность к принятию решений, для 12-го – проявление способностей к руководству, лица 13-го возглавляли небольшие подразделения, 14-го – более крупные подразделения и бюро); 635,9 тыс. (45,6 %). 15—18-й классы – высший руководящий состав – 32,2 тыс. (2,35 % всех чиновников), разрыв в окладах которой с низшей составлял 750 %. Этой системой охватывалось в общей сложности на 1968 г. 1 млн человек, на 1978 г. – 1396,2 тыс. человек. Однако в нее не включены чиновники органов законодательной и судебной власти, лица, занимающие «политические» должности глав правительственных учреждений и из заместителей, службы Исполнительного управления президента и Белого дома, иностранной службы Госдепа и ряда «ислюченных служб» – ведомств, имевших специфическую лесницу должностей225 (Агентство национальной безопасности, Комиссия по атомной энергии, Управления долины реки Теннеси, Медицинское управление, Администрация по делам ветеранов, почтовая служба и др.), которых насчитывалось 264 тыс. Всего, таким образом, к «полноценному» чиновничеству можно отнести 1660,2 тыс. человек226. При этом лица 16—18-го классов с 1966 г. имели особый юридический статус, приближенный к политическому руководству, позволяющий использовать их без строгой привязки к должности и классификационным стандартам. В общей сложности на 1.10.1970 в федеральном аппарате насчитывалось 10 903 лиц высшего руководства, в т. ч. 5691 (52 %) профессиональных чиновников 16—18-го классов, 2117 (19 %) чиновников дипломатической службы, 1265 (12 %) чиновников «исключенных служб» и 580 (5 %) высших политических назначенцев227.
В Англии лица, находившиеся на публичной службе, разделялись на промышленных и непромышленных гражданских служащих. Под первыми имеется в виду персонал государственных предприятий, т. е. в основном рабочие, которые принимались на работу, как все рабочие, и не имели льгот гражданских служащих. Собственно чиновничество было представлено непромышленными гражданскими служащими, которых к 1901 г. насчитывалось 116 тыс., к 1914 г. – 779 тыс., к 1960 г. – 996 тыс., к 1966 г. – 1059 тыс, к 1969 г. – 1103 тыс., к 1971 г. – 1116 тыс. (но в этом году 416 тыс. служащих почтового ведомства стали относиться к категории служащих национализированных отраслей промышленности), и к 1970 г. они составили 2,7 % самодеятельного населения. При том, что доля находившихся на публичной службе, т. е. всех государственных работников, составила 25 % – 6,3 млн человек (на 1971 г. помимо 0,7 млн лиц гражданской службы она включала 0,4 млн в вооруженных силах, 2 млн в промышленности, 0,8 млн в здравоохранении и 2,4 млн в местных органах управления228.
До 1972 г. на гражданской службе существовала сложная система «классов» (кроме того, имелись «временные» чиновники – поступавшие без конкурса и не имевшие права на пенсию – в 1949 г. их было 22 %, в 1955 г. – 44 % всех). Департаментский класс (существовавший только в отдельных министерствах) насчитывал 124 тыс. человек (2,7 % всех чиновников). Общие классы (почти во всех министерствах) с 1920 г. делились на 3 класса: административный, исполнительский и канцелярский со своей иерархией каждый, причем набор осуществлялся непосредственно в данный класс (выпускники университетов 22–23 лет зачислялись в административный класс, имеющие аттестат школы с повышенными оценками – в исполнительский и канцелярский, обычные – только в канцелярский). Специальные классы – из лиц соответствующей подготовки (имелось 180 групп и 550 рангов). Класс вспомогательных работников (помощники в лабораториях, машинисты и др.). В 1968 г. имелось 47 общих и более 1400 департаментских классов. С 1972 г. вместо классов была введена единая система 20 степеней. Высшая группа включала постоянных секретарей министерств (S), их заместителей (DS), подсекретарей (US), главных помощников заместителей (PAS) и помощников заместителей (AS), ниже стояли должности Principal и Assistant Principal (в отличие от США, где с приходом к власти новой партии сменялись тысячи чиновников, в Англии – не более 100). Нижестоящая Административная группа насчитывала более 200 тыс. человек (40 % всех гражданских служащих). Всего в 1972 г. насчитывалось более 500 тыс. чиновников на внутренней и 6,4 тыс. на дипломатической службе. 40 % высших гражданских служащих комплектовались путем прямого набора и 60 % – за счет продвижения снизу229. Разница в окладах между низшими и высшими чиновниками, как и между армейскими офицерами, могла составлять 5–8 раз230.
Во Франции численность госаппарата составляла в 1914 г. 468 тыс., к 1952 г. она выросла в 3,48 раза, к 1975 г. – в 3,89 раза, в 1981 г. – в 5,56 раза (население за этот период – только в 1,4 раза).231. По абсолютной численности с 1952 по 1966 г. чиновничество выросло с 819 до 1 228 тыс. человек232. С 1946 г. оно было разбито на 4 класса. Класс A (20 % всех чиновников) предусматривал выработку управленческих установок, B (41 %) – реализацию этих установок, C (32 %) – специализированное исполнение и D (7 %) – простое исполнение. В 1962 г. класс А был разделен на 3 подкласса233. Высший слой чиновничества был представлен членами т. н. больших корпусов (Инспекция финансов, Счетная палата, Государственный совет, корпорация префектов, Корпус инженеров мостов и дорог, дипломатический корпус и др.), обладающими особым статусом. Как и в других странах, на государственной службе находились и другие категории работников, которые к чиновникам отнесены быть не могут. В начале 80-х гг. центральному правительству было подчинено 2601 тыс. гражданских служащих и в системе местных коммун в подчинении мэров находилось еще 1423 тыс. На 1975 г. в Министерстве образования и государственном секретариате по делам университетов насчитывалось 844,6 тыс. работников, в Министерстве почт и связи – 329,8 тыс., экономики и финансов – 154,3 тыс., внутренних дел – 132,2 тыс., оснащения – 74,5 тыс. Кроме того, в 1976 г. в госсекторе более 1 млн работников (не только служащих) – в банках и страховых компаниях 134 тыс., в «Эр Франс» – 28 тыс., в радио и ТВ – 15 тыс. В парижском регионе муниципальные служащие составляли 2,6 % населения, в других департаментах – около 2 % (среди служащих местного управления только 5,5 % имели высшее образование)234. Разрыв в оплате между низшими и высшими чиновниками был традиционно весьма значителен235.
В Германии (ФРГ) к категории госслужащих также относились не только чиновники (в т. ч. судьи), но и служащие и рабочие (в 1971 г. все эти категории составляли 20 % самодеятельного населения, а собственно чиновники 5,6 %). После 1918 г., когда армия была сокращена до 100 тыс., офицеров осталось к 1933 г. только 4 тыс. (к запасу за это время было причислено 25 тыс.)236, но в 1938 г. к ним добавилось еще около 10 тыс.237. Но гражданский аппарат так сильно не сокращался, и в 1918 г. Союз чиновников насчитывал 1,5 млн человек, на 1938 г. государственный аппарат насчитывал 1796 тыс. После Второй мировой войны государственный аппарат (с отпадением значительных территорий) сократился, но затем вырос до 2192 тыс. в 1950 г. В землях было сосредоточено 40 % всех госслужащих, в общинах – 22 %, в федеральных органах – 10 %238. Критерием отличия чиновника от рабочих и служащих была форма его назначения (издаваемый в особом порядке акт назначения, тогда как прочих – договор о поступлении на службу). Чиновники делились на 4 ступени и 16 групп по оплате, различавшиеся по образованию и условиям приема. Низшая, вспомогательно-техническая (1—5-я группы) – 29,2 % всех чиновников, предусматривала окончание народной школы и прохождение подготовительной службы); средняя (6—9-я группы) – 54 % – народной школы, 1 служебной подготовки и специального экзамена; первая ступень высшей (10—13-я группы) – 13,8 % – средней школы, 3 лет подготовки и экзамена; вторая ступень высшей (14—16-я группы) – 3 % – высшего образования, 1-го экзамена, 2 лет подготовительной службы и 2-го экзамена