На практике составить точную картину состояния финансов оказалось невозможно. И дело было не только в хищениях. Деньги (с опозданиями и не полностью) приходили в разные кассы, куда (а иногда совсем не туда же, а в другие места) позднее более или менее успешно доставлялись доимки за разные годы; порой это были весьма крупные суммы — например, 58 тысяч рублей, взысканные гвардейским поручиком И. Егуповым-Черкасским с одной только Нижегородской провинции в 1738 г., или 400 тысяч, пополнившие флотский бюджет и частично возместившие накопившиеся к 1735 г. недоимки в 1 434 961 рубль.
Далее вступала в действие система «заимообразных» зачётов, когда нужные средства изыскивались из сумм другого ведомства и затем годами не возвращались. В 1740 г. за Штатс-конторой числился долг в 500 тысяч рублей, позаимствованных два года назад из Соляной и Монетной контор, который так и не был возвращён. Постоянно конфликтовала с той же Штатс-конторой Военная коллегия. В 1739 г. генералы жаловались на неуплату им «на полки персидского и ландмилицкого корпуса» 710 746 рублей; но штатские чиновники полагали, что должны только тысячу рублей, и платить отказались. Не имевший возможности рассмотреть дело по существу Кабинет, как обычно, отправил бумаги обратно с требованием «учинить счёты» и найти деньги. И, как водится, дело разрешилось компромиссом: Штатс-контора где-то отыскала 200 тысяч рублей, а просьбу выдать недостающее отправила «наверх» — к императрице, лично распоряжавшейся доходами Соляной конторы.[1140]
Власти срочно создали Генеральную счётную комиссию с задачей «ревизии» счетов всех правительственных «мест», начиная с 1719 г. Но гора родила мышь: к 1736 г. комиссия вернула казне 1152 рубля, что, по официальной оценке, было меньше, чем зарплата её персонала за эти годы.[1141] Указ 1735 г. признал неэффективность работы Ревизион-коллегии, в которую прочие учреждения не присылали вовремя счета. Не была преодолена и ведомственная разобщённость: от ревизии были освобождены гвардия и придворные службы; свои счётные экспедиции сохранялись в Военной коллегии, Камер-коллегии по таможенным доходам и при Генерал-кригскомиссариате.[1142] Об успехах работы последних говорит опыт военного ведомства: в августе 1737 г. Кабинет указал, что армейские ревизоры за 7 месяцев проверили только шесть из имевшихся 115 счетов, а остальные 364 ещё не были ими получены.[1143]
Да и как было посчитать расходы, если, удивлялся кабинет-министр П. И. Ягужинский, за год расходных книг «болше 10 тысяч быть имеет» и ещё столько же «счотных выписок». Аппетиты учреждений и соответствующие «неокладные» расходы постоянно возрастали, как можно убедиться на примере Коллегии иностранных дел. Дипломатическое ведомство в 1740 г. указало, что её расходы «выходят более» установленного «оклада» в 20 тысяч рублей: постоянно требовались чрезвычайные суммы на «презенты» чужеземным послам и «пенсии» лицам, оказавшим услуги русскому двору. Немалые средства уходили на приём пышных восточных посольств. Так, дружба нового союзника — иранского шаха Надира — обошлась при приёме его послов в 1736–1739 гг. в 110 тысяч рублей; в 1740 г. содержание и «отпуск» нового посольства Хулеф-мирзы стоили ещё 28 500 рублей.[1144] Крупные суммы шли на дворцовые увеселения; например, этнографический маскарад с «ледяным домом» в 1740 г. обошёлся почти в 10 тысяч рублей.[1145] По данным обер-прокурора Сената А. Маслова, размер таких «неокладных» расходов достиг в 1732 г. 2 740 947 рублей[1146] — порядка трети всего бюджета.
Наконец, центральный аппарат не имел реального представления о количестве и величине сборов, поступавших в казну. Недостатки подушной переписи сказались ещё при жизни её создателя. Но другие поступления учитывались не лучше. Так в 1737 г. Камер-коллегия доложила, что не имеет сведений о количестве кабаков и винокуренных заводов в стране по причине неприсылки соответствующих ведомостей. В ответ Анна гневно выговорила министрам, что «самонужное государственное дело» тянется уже полтора года и конца ему не видно. Нам встретилось в бумагах Кабинета лишь одно упоминание об успехе: в 1739 г. была составлена «генеральная табель» доходов и расходов за один только 1737 г., из которой следовало, что дефицит бюджета насчитывал 619 444 рублей.[1147]
Сенатский доклад августа 1740 г., подводивший итог усилиям по составлению «окладной книги», указал на ещё одну важную причину чиновничьего саботажа: местные начальники не желали показывать «ясного о тех окладах и сборах обстоятельства», поскольку многими «не только в окладе неположенными оброчными статьями секретари и подьячие сами владели, но и из окладных оброчных статей, противно присяге и должности, под видом откупов за собой держали».[1148] Это означало, что имевшиеся в городах и уездах источники казённых доходов — мельницы, рыбные ловли, мосты и перевозы, «отдаточные» казённые земли и т. д. — были успешно «приватизированы» местными приказными; официально же они значились сданными в откуп (за сумму гораздо меньшую, чем реальный доход) или просто лежащими «впусте».
Редкие дошедшие до столичного расследования дела показывали, что в присвоение этих средств была вовлечена буквально вся местная администрация во главе с губернатором. В итоге одного такого расследования оказалось, что оброчная сумма с казённых земель в 1482 рубля превратилась в 162 рубля 71 копейку — именно столько получило государство; остальное пошло в карман белгородскому губернатору И. М. Грекову, заодно «приватизировавшему» обширные сенные покосы. Порой даже гвардейцы, прибывавшие с «понуждениями», не знали, что в таких случаях делать: документацию от них прятали, сам губернатор отправлялся «в поле с собаки», а другие чиновники — «по хуторам своим».[1149]
Установить реальную величину возможных налоговых поступлений можно было только повальной ревизией таких доходных мест с выяснением, сколько их убыло и прибыло, что на деле лежит «впусте» и сколько денег можно реально получить от сдачи каждой мельницы или по другой откупной статье. Но если даже сбор основного прямого налога встречался с трудностями, то решить столь масштабную задачу правительство не имело возможности. В итоге государство получало с таких оброчных статей едва половину предполагавшегося «оклада».[1150]
В политической сфере новый механизм оказался довольно устойчивым, но на управленческом и финансовом поприщах «бироновщина» была столь же неэффективной, как и предыдущая администрация. Напрашивается даже непатриотическая мысль: может быть, для наведения порядка надо было импортировать больше немецких чиновников? Ведь для эпохи «немецкого засилья» их было совсем немного; некоторые из них продолжали успешно служить России и при Елизавете Петровне, как Кейзерлинг или Корф. Не так давно Е. В. Анисимов подсчитал, что в царствование Анны даже наметилась обратная тенденция — уменьшение количества иностранцев на генеральских постах в армии, которые составляли примерно 50 %, по сравнению с 57 % при господстве «русской партии» при Петре II.[1151]
В «статской» службе соотношение было ещё более впечатляющим. Составленный в 1740 г. «Список о судьях и членах и прокурорах в колегиях, канцеляриях, конторах и протчих местах» свидетельствует: на закате «бироновщины» среди 215 ответственных чиновников центрального государственного аппарата «немцев» было всего 28 (по сравнению с 30 в 1722 г.). Если же брать на основании этого «Списка» сопоставимое соотношение по чинам I–IV классов, то на 39 русских приходилось всего шесть иностранцев, то есть чуть больше 15 % — намного меньше, чем в армии.[1152]
Для достижения поставленной Петром Великим цели — создания «регулярного» государства — понадобилась целая эпоха; в рассматриваемый период удалось продвинуть лишь те новации, для осуществления которых «созрели» условия. Так, можно отметить передачу в 1738 г. Коллегии экономии из Синода в Сенат, что означало ещё один шаг в наступлении на самостоятельность Церкви, и назначение прокуроров в коллегии и губернии.
В 1733 г. в 23 российских городах появились полицейские команды, подчинённые Главной полицеймейстерской канцелярии во главе с генерал-лейтенантом В. Ф. Салтыковым. Мы пока не можем ответить на вопрос, насколько петровские реформы с их «ревизией», налогами и солдатчиной ухудшили криминогенную обстановку в стране — это тоже своеобразная цена форсированной модернизации.[1153] Охранять порядок и «благочиние» действительно было необходимо — особенно в крупных городах с наплывом нищих, подёнщиков, «дворовых», слуг и обитателей городского дна. Но и здесь возникали трудности. В 1736 г. Кабинет обратил внимание, что в полицию приходится зачислять строевых солдат и офицеров, тем самым в условиях начавшейся войны увеличивая «некомплект» в полках. Поэтому на практике горожане сами по разнарядке выходили «на дежурство» по охране порядка от воров и грабителей.
Не показывает ли провал финансовой «реформы» нового правительства, что «пересадка» на русскую почву (даже с учётом всех корректив) шведской модели управления при Петре несколько опередила время; что форсированная попытка централизации наткнулась на «недозрелость» государственных и общественных структур? Попытка преодоления этой неготовности «строгостью» была способна только дестабилизировать и без того далеко не эффективную систему управления и контроля, о чём и докладывал губернатор Бутурлин.