этом смысле можно признать, что нефтяная проблема, заявленная столь громко арабскими странами, носила поистине глобальный характер, не признавая ни разделения между политикой и бизнесом, ни границ железного занавеса.
Глава 3
Между шоками: энергетическая проблема и развитый мир в 1970-е годы
Арабское эмбарго, окончание «эпохи дешевой нефти» открыло новый этап в истории нефтяного рынка – период, когда решающая роль в определении основных направлений развития рынка перешла от нефтяных компаний к ОПЕК, от потребителей к производителям. Такое положение сохранялось на протяжении 1970-х годов, вплоть до второго нефтяного кризиса, и помимо политических причин оно имело объективное экономическое обоснование – сохранение высокого спроса на нефть при ограниченном предложении, дисбаланс, который перешел в 1970-е годы еще из прошлого десятилетия. К этой новой экономической реальности пришлось приспосабливаться всем участникам мирового нефтяного рынка. 3.1. В поисках ответа на вызовы энергетического шока: челночная дипломатия Г. Киссинджера и евро-арабский диалог ЕЭС
Итак, «арабская атака» 1973 года, направленная в первую очередь против США и Нидерландов, больнее всего ударила по другим европейским странам и Японии. Это усугубило напряжение между союзниками, набиравшее обороты с конца 1960-х годов на фоне социально-экономических успехов Японии и Западной Европы и нарастающих экономических и внешнеполитических проблем США, вызванных прежде всего войной во Вьетнаме[156].
Поскольку одним из самых фундаментальных изменений на мировом нефтяном рынке стало окончательное «огосударствление» нефтяной политики – ее превращение в фактор внешней и внутренней политики, то самым первым ответом правительств развитых стран на «арабскую атаку» стало выдвижение энергетических программ. Уже 6 ноября 1973 года, в разгар эмбарго, президент США выступил с энергетической программой, ставившей задачу достижения энергетической автаркии к 1985 году (так называемый проект «Независимость»). Она предусматривала, во-первых, снижение энергопотребления в целом, во-вторых, сокращение потребления нефти и переход на иные виды топлива (газ, уголь, атомную энергию) и, в-третьих, развитие собственной нефтяной промышленности за счет активизации добычи на континентальном шельфе и Аляске[157]. Президент подчеркивал, что по своей амбициозности его план может сравниться с Манхэттенским проектом или космической программой, замечая при этом, что такие задачи соответствуют духу американского народа. Желая воодушевить нацию собственным примером, Р. Никсон даже полетел на рождественские каникулы в родную Калифорнию коммерческим рейсом, а не бортом № 1. Несмотря на то что сразу же после своего обнародования план Никсона был охарактеризован большинством комментаторов как нереалистичный, чисто теоретически он не был совсем уж фантастическим. США обладали и обладают огромными запасами углеводородов, что подтверждается колоссальным влиянием американской «сланцевой революции» на мировой энергетический рынок сегодня. В 1973 году вопрос состоял лишь в том, готово ли было правительство поддержать необходимый объем инвестиций в добычу, было ли это экономически выгодно и технологически возможно.
Что касается ЕЭС, то еще в августе 1973 года был подготовлен доклад «Основные направления энергетической политики Сообщества»[158], крайне общего характера. 14–15 декабря 1973 года в Копенгагене прошел саммит глав правительств ЕЭС, созванный по инициативе французского президента, на котором был согласован алгоритм работы над энергетической политикой Сообщества[159]. В соответствии с ним 30 января 1974 года Европейской комиссией была представлена чрезвычайная энергетическая стратегия. Она включала обмен информацией каждые 15 дней по импорту, экспорту углеводородов и торговле ими внутри Сообщества, совместный мониторинг изменения цен на сырую нефть и продукты нефтехимии, меры по снижению энергопотребления[160]. Также, по предложению ФРГ, был создан Совет по вопросам энергетики, который приступил к разработке среднесрочной стратегии энергетической политики ЕЭС до 1985 года с фокусом на энергосбережение, диверсификацию поставок, развитие атомной и альтернативной энергетики.
Таким образом, в своей основе энергетические программы США и ЕЭС были созвучны, ведь единственное, что могло быть противопоставлено мощи ОПЕК, – это сокращение импорта нефти. Тем не менее, в том, что касалось внешнеполитической составляющей, между союзниками наметились разногласия. Сам ход Октябрьской войны и то, какой оборот приобрели после арабского эмбарго отношения между союзниками, показали, что преодоление последствий нефтяного шока не будет безболезненным. Резкое повышение цен на нефть, скачок расходов на ее покупку, мощный удар по промышленности, рецессия и рост безработицы – все это обернулось угрозой возвращения к «политике ограбления соседа» и ростом протекционистских настроений.
В политическом плане различия в первоначальной реакции на энергетический кризис, разная ресурсная обеспеченность (по заявлению Г. Киссинджера, «США cмогут разрешить свои энергетические проблемы, хоть и с большими трудностями, Европа же – никогда»[161]), общая направленность докризисной политики по нефтяному вопросу и внутриполитические обстоятельства детерминировали различие подходов США и европейских стран к преодолению ближневосточного конфликта. Без его разрешения, пусть и паллиативного, снять энергетический вопрос с повестки дня было практически невозможно.
Подробнее связь ближневосточного мирного процесса с «энергетической атакой» 1970-х годов анализируется в отдельной главе, однако важно зафиксировать различие подходов к арабо-израильскому урегулированию по разные стороны Атлантики. Франция, а вслед за ней и остальные европейские страны, подписавшие Ноябрьскую декларацию ЕЭС, выступали за всеобъемлющее урегулирование конфликта при участии мирового сообщества, то есть пакетное решение всех вопросов конфликта (о границах, возвращении палестинских беженцев и будущем палестинского государства) со всеми участниками на многосторонней основе, что соответствовало чаяниям арабской стороны. Следует заметить, что схожего подхода по арабо-израильскому урегулированию придерживались и в СССР. Белый дом делал ставку на пошаговые решения (сначала вопрос о разведении вооруженных сил, на второй стадии – палестинский вопрос) и одностороннее посредничество Киссинджера в переговорах между конфликтующими сторонами, что вошло в историю под названием «челночной дипломатии». В энергетической плоскости американский подход подразумевал жесткость в отношении арабского эмбарго.
В частных беседах и в публичных выступлениях Г. Киссинджер всячески подчеркивал отсутствие связи между урегулированием конфликта и отменой нефтяного эмбарго[162], поскольку для США как сверхдержавы было недопустимо показать, что ее дипломатическая активность мотивирована арабской «нефтяной атакой». В соответствии с этой линией практически сразу же после введения эмбарго США начали оказывать давление в вопросе возобновления поставок на Саудовскую Аравию по линии ARAMCO и по дипломатическим каналам – через египетского президента. Однако, в ноябре 1973 года на «совет» Садата снять эмбарго король Фейсал ответил решительным отказом, заметив, что «несколько миль синайской пустыни» для него ничего не значат[163]. Любопытно, что более искушенным в ближневосточной дипломатии британцам уже в октябре 1973 года было ясно, что надежды американского руководства подтолкнуть арабов к действиям в столь короткое время были «нереалистично оптимистичными»[164]. Лондон оказался прав: деятельному главе Госдепартамента не удалось добиться отмены эмбарго до тех пор, пока им не была одержана первая победа на фронте арабо-израильского урегулирования – заключение первого соглашения между Израилем и Египтом о разъединении войск в январе 1974 года.
Позиции Вашингтона и ЕЭС различались и в том, какие ответные меры на нефтяное эмбарго можно считать политически приемлемыми. Сообразно со статусом сверхдержавы, США выступали с позиции силы, полагая, что сдержать «атаку ОПЕК» может лишь согласованное наступление потребителей нефти. 12 декабря 1973 года в своей речи перед Обществом пилигримов в Лондоне Г. Киссинджер, сравнив вызов нефтяного кризиса с запуском советского спутника в 1957 году, выдвинул идею создания «картеля потребителей» – инициативной группы развитых стран по вопросам энергетики (будущее Международное энергетическое агентство, МЭА)[165]. На его взгляд, приоритетными мерами по преодолению эмбарго должны были стать координация действий потребителей с целью усиления собственных переговорных позиций, выработка планов экономии энергии, проведение геологоразведочных работ в регионах, находящихся вне ОПЕК.
Из тех шагов, которые были предприняты Европой еще во время боевых действий, было ясно, что союзники вряд ли с легкостью согласятся на инициативу госсекретаря. И в самом деле, ЕЭС выразило нежелание идти в фарватере конфронтационной политики США в отношении ОПЕК. Итоговое коммюнике саммита в Копенгагене подчеркивало важность переговоров и установления широкомасштабного сотрудничества со странами-производителями. В нем декларировалась необходимость инвестиций в промышленное развитие нефтедобывающих стран ради получения гарантий стабильности углеводородных поставок по приемлемым ценам. И лишь после этого пассажа говорилось о расширении сотрудничества между странами-потребителями в рамках ОЭСР, и то во имя борьбы с экономической нестабильностью. Саммит ознаменовался прибытием делегации министров иностранных дел Алжира, Туниса, Судана и ОАЭ, что сделало и без того напряженную атмосферу, по словам британских дипломатов, близкой к опасной. Логично предположить, что курс на установление диалога с арабскими странами начал осуществляться еще до официального изложения позиции на саммите.
На этом же саммите был принят знаковый для истории ЕЭС документ – «Декларация о европейской идентичности». В нем хоть и признавалась необходимость тесного политического сотрудничества с США «на принципах равенства и в духе дружбы», но подчеркивалась решимость ЕЭС действовать как самостоятельный и независимый актор на мировой арене