[25]. 17 января 1971 года по просьбе компаний Тегеран посетил Дж. Ирвин, заместитель государственного секретаря. Целью визита было продемонстрировать единство фронта потребителей перед лицом ОПЕК и по возможности предотвратить грядущее повышение цен на нефть. Последнего ему добиться не удалось, зато он получил гарантии того, что страны Персидского Залива будут обсуждать ценовую политику отдельно от Средиземноморского радикального крыла ОПЕК[26].
Однако на этом этапе потребителям так и не удалось выработать единый план действий в отношении картеля. Причины этого крылись не только в более высокой зависимости европейских стран от нефти ОПЕК по сравнению с США, но и в различии структур этой зависимости. Если США в значительной мере полагались на поставки «черного золота» из Ирана и Саудовской Аравии (Саудовская Аравия в 1971 году поставляла 3,25 %, Иран – 2,9 %, Ливия – 1,3 %, Кувейт – 1 %, Ирак – 0,3 % от общего объема нефтяного импорта США)[27], то европейские страны, согласно данным ЦРУ, покупали 30 % всей импортируемой нефти из Северной Африки, прежде всего из Ливии.[28] Стоит ли говорить, что ведение переговоров с полковником Каддафи было куда более проблематичным, чем диалог с шахом Ирана. В связи с этим в Европейском экономическом сообществе (ЕЭС) – структуре-предшественнице Евросоюза, существовавшей с 1957 по 1993 год, – пришли к выводу о необходимости политической поддержки энергетической отрасли гораздо раньше, чем в Вашингтоне. В 1972 году Европейской комиссией был представлен доклад «Необходимость прогресса в энергетической политике Сообщества» с призывом как можно скорее выработать энергетическую политику, «которая гарантировала бы определенный уровень поставок по приемлемым ценам»[29].
Отдельные, пусть и бесплодные, попытки координации действий развитых стран на случай сбоев с поставками начали предприниматься на уровне Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) еще в 1971 году. Однако и здесь мнения разошлись. США настаивали на необходимости создания значительных внутренних запасов нефти, которые могли бы послужить «подушкой безопасности» для экономик развитых стран в случае сбоя в поставках – в самих США соответствующая программа действовала с начала 1950-х годов. Союзники же полагали, что создание и содержание таких запасов – слишком дорогое предприятие, которое не гарантирует защиты от политически мотивированного эмбарго[30]. Также с 1971 года обсуждалось создание механизма распределения нефти между союзниками в чрезвычайных ситуациях. Стратегам Старого и Нового Света не удалось договориться относительно общего подхода к распределению нефти: в США были готовы поделиться только той частью жидкого топлива, которая ввозилась ими из-за рубежа (не более 20 %), Япония при этом настаивала на перераспределении, исходя из «общего потребления», а Франция – из «жизненно важных нужд», к которым она отнесла промышленность, но исключила транспорт, являвшийся первой статьей расходов топлива в США. В целом Министерство финансов США выступало против того, чтобы американские ресурсы направлялись на спасение экономик развитого мира, подчеркивая необходимость добиться от союзников «ежегодного финансового участия в поддержании безопасности нефтяных поставок».[31]
Выработка западными странами согласованного подхода к энергетической безопасности столкнулась с классической проблемой пределов сотрудничества. Эти пределы были заданы разной степенью энергетической зависимости и различием интересов, стоящих на карте ближневосточной политики для США и для их партнеров. 1.4. Кошмар приоритетов: ближневосточная периферия на этапе запуска политики разрядки
Безусловно, в дипломатических ведомствах отметили поворотный момент в наступлении картеля, совпавший с запуском переговоров об участии стран ОПЕК в добыче и производстве. Однако и на это смотрели как на логическое продолжение начатого процесса и пожелали остаться в стороне. В одном из дипломатических меморандумов по этому поводу говорилось: «Что бы ни предприняло правительство США, шанс того, что наши компании проиграют, велик. В таком случае (вмешавшись в переговоры на правительственном уровне. – О.С.) мы растратим значительную часть политического капитала впустую»[32].
Между тем давление на Вашингтон со стороны капитанов нефтяной индустрии было внушительным. Так, еще в конце 1969 года обсуждалась предстоящая встреча Никсона с «группой Рокфеллера» (главами нефтяных компаний), в ходе которой, по опасениям Г. Киссинджера, в ту пору бывшего советником президента США по вопросам национальной безопасности и отводившего ближневосточным сюжетам далеко не приоритетное место, ими могли быть выдвинуты предложения по урегулированию арабо-израильского конфликта во имя спасения собственного бизнеса, к чему администрация на фоне эскалации войны во Вьетнаме не была готова[33].
В какой-то момент, в 1971 году, Киссинджер поддался на уговоры и попробовал было «замолвить слово» за бизнес в беседах с руководством Саудовской Аравии. Как он будет позже вспоминать (со свойственным ему красноречивым раздражением), компании, добившись снижения цены до нескольких процентных пунктов, «отрезали его от переговоров»: «Я убежден, что нефтяные компании политически безответственны и на самом деле – идиоты, – сетовал он. – Их главная забота состоит в том, чтобы не раскачать лодку, т. е. сохранить доступ к нефти почти любой ценой. Главная же забота правительства США в отношении Саудовской Аравии должна состоять в том, чтобы предотвратить ее попадание под контроль еще одного Каддафи»[34].
Действительно, для США нефть была лишь одной из проблем на Ближнем Востоке. Да и сам регион, хоть и осознавался как стратегический, на фоне запуска политики разрядки с Москвой, затянувшейся дорогостоящей войны во Вьетнаме, розыгрыша китайской карты, явно не состоял в приоритетах внешней политики первой администрации Никсона. Ближний Восток, по сути, оказался отдан в ведение Госдепартамента и госсекретаря У. Роджерса, вес которого в проведении внешнеполитического курса был не сравним с Киссинджером.
В целом, рассмотрение проблемы нефти в Белом доме производилось с учетом других измерений политики США в регионе – отношений с Израилем, Саудовской Аравией и Ираном. Поддержание «сильного Израиля» – главного союзника США в регионе – в эти годы окончательно и бесповоротно превратилось в константу внешней и внутренней политики США. То новое, что принесла в ближневосточную повестку дня команда Никсона, касалось отношений с арабскими странами. В декабре 1968 года избранный, но еще не вступивший в должность президент Никсон отправил на Ближний Восток своего личного представителя, бывшего губернатора Пенсильвании У. Скрэнтона[35], который по возвращении предложил осуществлять «более сбалансированную политику» в отношении государств, вовлеченных в арабо-израильскую конфронтацию. Именно в этом русле стоит рассматривать инициативы госсекретаря У. Роджерса 1969 и 1970-х годов по ликвидации последствий Шестидневной войны, а также расширение связей Вашингтона с Саудовской Аравией и Ираном. Эти связи определялись значимостью Большого Ближнего Востока как арены противостояния сверхдержав, переместившегося в условиях разрядки на периферию биполярного мира.
В условиях выведения войск Великобритании из региона и все более ощутимого вакуума силы на фоне растущего сотрудничества СССР с Египтом и Ираком (в 1971 и 1972 годах с ними были заключены соответствующие договоры)[36] США ускорили взятый еще в 1950-е годы курс на сближение с умеренными режимами Ирана и Саудовской Аравии, что получило в литературе название «стратегии опоры на два столпа» (twin-pillar strategy)[37]. Как показывает, например, исследование историка А. С. Купера, эти отношения были не совсем равнозначными – вес Ирана и Саудовской Аравии в этой паре был далеко не равным. Начало реализации этой стратегии не было напрямую вызвано проблемой нефти, так как США, прежде всего, беспокоила военно-стратегическая сторона дела. Однако запуск данного курса вскоре стал самым непосредственным образом сказываться на ситуации, в которой оказался нефтяной рынок в 1973 году.
Выбор Ирана и Саудовской Аравии в качестве стратегических партнеров был не случаен. И тот факт, что вместе эти страны добывали до 50 % нефти ОПЕК, также сыграл свою роль. Иран при этом являлся крупнейшим неарабским государством региона и обладал относительной свободой рук, которой Саудовская Аравия, связанная узами панарабизма, иметь не могла. В то же время авторитет королевства – хранителя святынь ислама в мусульманском мире был непререкаем, что несколько уравновешивало поистине имперские амбиции шаха Пехлеви. Ирану в это время прочили судьбу «Японии Западной Азии». Как позже будет вспоминать президент Франции Д’Эстен, цель шаха состояла в том, чтобы превратить Иран в третье по уровню развития государство мира[38].
США вплоть до середины 1970-х годов проводили целенаправленный курс опоры на Иран, с четко выраженной вторичной ролью Саудовской Аравии, что может быть объяснено слабостью вооруженных сил королевства[39], а также преимуществами географического положения Ирана, имевшего общую границу с СССР. Решение Никсона превратить Иран в «жандарма Залива» было принято окончательно по итогам визита шаха Пехлеви в Вашингтон осенью 1969 года. Визит проходил на фоне ливийской революции, окрасившей оценки угроз во вполне алармистские тона. Теоретическое обоснование сближению с Ираном было дано доктриной Никсона[40], которая легитимировала массированные продажи Тегерану американского оружия. Как это видно из документов, лично Г. Киссинджер, а также шеф ЦРУ и будущий посол США в Тегеране Р. Хелмс были сторонниками этого курса. Последний даже «замял» расследование, инициированное в 1970 году Министерством обороны США и призванное прояснить природу угроз национальной безопасности Ирана и их соответствие закупаемому оружию