министратора московского генерал-губернатора П. А. Тучкова в Москве впервые через 80 лет выполнена была поставленная Екатериною II задача городского всесословного управления. «Городские сословия, по словам известного знатока и историка московского городского самоуправления М. П. Щепкина, благодаря новому устройству общественных учреждений в Москве перетирались, шлифовались одно о другое, и в результате такой совместной работы на пользу общего дела и взаимного подчинения получилось то, что московская общая дума из всесословного учреждения совершенно незаметно выработалась в учреждение бессословное ; другими словами, на глазах всего города совершался благотворный процесс слияний сословий, без которого немыслимо никакое развитие общественного дела [207] .
Относительно третьего условия самоуправления – самостоятельности и независимости – незачем распространяться. Кому неизвестно, как дореформенная всевластная бюрократия, захватив и спеленав все отрасли управления, не оставляла места для общественной самодеятельности. Уже преемник Екатерины II, Павел I, под впечатлением революционной деятельности Парижской коммуны, признал уместным отменить в 1798 г. невинное Городовое Положение своей матери. Александр I, хотя и восстановил в 1800 г. Екатерининскую грамоту, как «непреложный закон», но наделе городские учреждения вполне восстановлены не были, и городское хозяйство приходило в большой упадок. Злоупотребления административных учреждений, заведывавших городским хозяйством, были так вопиющи, что Александр I в указе Сенату счел нужным указать, как полиция с одного и того же имущества взыскивала тройные и четверные деньги, и на притеснения беднейшей части городского населения, «кои безгласностью своей менее представляли препятствий такому притеснению» [208] .
Как ни подозрительно относилась николаевская администрация к общественной деятельности, как ни господствовала в это время «официальная ложь» с ее девизом: «все обстоит благополучно», но для прекращения явных злоупотреблений полицейского хозяйничания сочла себя вынужденною допустить для одного только Петербурга участие городских сословий, и с этою целью введено было Положение 16 февраля 1846 г. Оно ввело общую думу, в состав которой входили гласные в количестве 250 от пяти сословий и которая собиралась крайне редко (с 1846 по 1860 г. всего 17 раз), и распорядительную, состоящую из 12 членов с преобладанием купеческого элемента. Все управление было сосредоточено в руках этой последней, которая сама находилась в полном подчинении генерал-губернатору [209] . Если в таком состоянии находилось дело городского самоуправления в Петербурге по Положению 1846 г., за составление которого Н. А. Милютин прослыл «красным» [210] , то не трудно вообразить себе, что происходило в царстве провинциальных «помпадуров» и Сквозников-Дмухановских, где для произвола административного при безгласности общества и отсутствии всякого контроля высших властей не было никаких препон.
III
С конца 50-х годов, когда только что началось в России пробуждение общественной мысли и наступила эра возрождения, со всех сторон стали указывать на необходимость уничтожения административной опеки, сковывавшей и парализовавшей всякую общественную самодеятельность. В это же время начали поступать ходатайства о реформе городского управления по типу всесословного управления, существовавшего в Петербурге. После освобождения крестьян в преобразовательной программе П.А. Валуева значилось и преобразование городов. 20 марта 1862 г. последовало Высочайшее повеление о безотлагательном принятии мер к улучшению, точнее к созданию общественного управления. В тот же день Высочайше утверждено было «Положение об общественном управлении города Москвы», которое осуществляло часть прогрессивных предложений проекта московского Тучковского комитета [211] , составлявших шаг вперед сравнительно с петербургским образцом.
Элемент сословности был несколько ослаблен благодаря полному отделению сословных учреждений от городских, допущены были впервые в городское управление крестьяне и уничтожено привилегированное положение дворян и купцов в составе распорядительной думы в ущерб мещанам и ремесленникам. Городские учреждения получили сравнительно большую самостоятельность, приближаясь к самоуправлению. Дума созывалась городским головою без предварительного разрешения губернатора, а из распорядительной думы удален коронный чиновник. В прекрасной записке генерал-адъютанта Тучкова приведены такие веские соображения в пользу его удаления: коронный чиновник «фактически становится как бы начальником своих товарищей и своим присутствием подрывает доверие к ним со стороны выбравших их сословий и ослабляет их усердие к пользе общественной, которое растет только в труде самостоятельном» [212] . Кроме того, возвышено было положение общей городской думы, которая в Петербурге была в непосредственном ведении генерал-губернатора, а распорядительная дума, сносившаяся с губернским правлением рапортами, возведена на равную с ним степень губернского места. При этом Тучковский комитет приводил в основание такого изменения как размеры московского городского хозяйства, так равно и то, что распорядительная дума имеет в общей думе «опору своей самостоятельности и гарантии против недоверия правительства и общества».
Одновременно с введением в Москве нового Положения Министерство внутренних дел приступило к собиранию материалов для постановленной на очередь городской реформы. Осуществление городской реформы затянулось на 8 слишком лет, частью благодаря смене главы министерства в 1868 г., когда на место П. А. Валуева был назначен генерал-адъютант А. Е. Тимашев, частью благодаря сложному законодательному плану, над выполнением которого много и добросовестно поработал один из видных и убежденных деятелей преобразовательной эпохи, директор хозяйственного департамента (ныне сенатор) А. Д. Шумахер, руководивший всем делом подготовки и введения реформы в действие.
Первая стадия работы заключалась в собирании исторического статистического и бытового материала о состоянии русских городов, и она была выполнена в 1863–1864 гг. Результатами работ были следующие издания министерства:1) историческое обозрение правительственных мер по устройству городского общественного управления;
2) муниципальные учреждения в главнейших государствах Западной Европы;
3) экономическое состояние городских поселений Европейской России, в двух томах [213] ;
4) свод соображений местных комиссий об улучшении городского общественного управления.Самая любопытная часть материалов – это свод отзывов местных городских комиссий. Это единственное по размерам местное, общественное расследование, которое ни раньше, ни впоследствии, к сожалению, не повторялось. Инициатива и исполнение этой незаменимой меры принадлежит А. Д. Шумахеру. Для руководства комиссий разослана была обширная программа, составленная А. Д. Шумахером [214] и обнимавшая все стороны городского управления. Комиссии составлялись губернатором из местных граждан, мнения коих в подлиннике представлялись в министерство. Таких заключений или пожеланий местных жителей поступило 595, и одно краткое изложение их содержания занимает 140 печатных страниц [215] .
Как и следовало ожидать, провинция оказалась не так безмолвна и бессмысленна, какою ее привыкла выставлять петербургская бюрократия. С содержанием некоторых из заключений мы познакомим дальше, теперь же отметим, что как ни забито и невежественно было городское население, все-таки огромное большинство заключений выражало совершенно разумные основания для будущей организации: уничтожение административного гнета и подавляющей чиновничьей опеки, уравнение сословных прав и т. п. Попадались и немногие курьезные мнения, шедшие из «медвежьихуглов» и поражавшие своим убожеством: так гор. Бабиновичи (Могил, губ.) высказывался за устройство в городах управления по образцу сельского. 27 ничтожных, но «счастливых» городов оказались затянутыми такою непроницаемою тиною китайского квиетизма, что не усматривали «никакой надобности» в изменении существующих учреждений. Перекопская комиссия была необычайно сурова к холостым и требовала, чтобы и выборные, и гласные были люди женатые [216] . Но в общем провинциальные города лицом в грязь не ударили.
По получении отзывов местных комиссий хозяйственный департамент составил в 1864 г. два проекта Положения о городском общественном управлении и о городском хозяйстве с очень дельными объяснительными к ним записками [217] , в коих А. Д. Шумахером сгруппированы были отзывы местных комиссий. Проекты были посланы на заключение II отделения Е. И. В. канцелярии.
II отделение разобрало подробно проект, и управлявший им статс-секретарь Д. Сольский высказал следующее интересное, заслуживающее полного сочувствия, мнение: «Второе Отделение, с особенным вниманием изучив это многосложное дело, признает нужным, прежде чем войти в подробности, выразить общее мнение свое о составленной в Министерстве внутренних дел работе, между прочим и о методе, наблюдавшемся при ее совершении. Избрание хорошей методы при проектировании важной перемены в законодательстве есть одно из главнейших условий успешности задуманного преобразования, и посему предмет этот не должен быть оставляем без внимания. Ход настоящего дела в этом отношении удовлетворяет, по мнению Второго Отделения, самым взыскательным требованиям и может служить образцом того порядка, от которого желательно бы никогда не отступать при составлении новых обширных законоположений. Предварительная разработка главнейших вопросов на местах лицами, близко знакомыми с практическою стороною дела, изложение всех полученных таким образом отзывов в правильной системе, в особенности же замечательное собрание статистических сведений о положении наших городов, равно как исследования об историческом их развитии и о муниципальном устройстве других европейских государств придают настоящему труду Министерства внутренних дел полноту и законченность, представляющие ручательство зрелости и обдуманности всех предначертаний. Сверх того, большая часть указанных сведений и исследований имеет важное значение в отношении научном, и лица, направлявшие эти работы, без сомнения, заслужат благодарность от всякого интересующегося судьбами нашего отечества».