Переработав проект в некоторых частях согласно замечаниям II отделения, П. А. Валуев внес 31 декабря 1866 г. свой проект в Государственный совет, причем он полагал ввести новое городское управление в 248 городах, остальные же, т. е. большую часть их, переименовав в посады, оставить при старом порядке управления. В марте 1868 г. Валуев был смещен и проект его был возвращен его преемнику А. Е. Тимашеву. Проект был пересмотрен в Министерстве внутренних дел, причем приглашены были и некоторые губернаторы, находившиеся в С.-Петербурге. Но каким-то нечаянным образом в эту исключительно чиновничью комиссию попал одесский городской голова Новосельский (правда, действ, стат. советник), сделавший несколько дельных замечаний [218] . Затем проект из этой комиссии был передан в другую инстанцию того же министерства, в совет министра, и 28 марта 1869 г. снова внесен в Государственный совет.
Здесь дело неожиданно получило новое направление, Государственный совет был недоволен тою исключительно бюрократическою системою составления проекта, которая дотоле господствовала. После обращения к местным комиссиям в 1863 г. можно было ожидать приглашения местных деятелей, наподобие редакционной комиссии по крестьянскому вопросу, для участия в составлении проекта. Но ни о чем подобном не думал двоедушный П. А. Валуев, на словах осуждавший бюрократическую опеку над обществом, а наделе никогда ему искренне не доверявший. При рассмотрении второго проекта Государственный совет счел нужным обратить внимание на этот пробел и на неудобства исключительно бюрократического порядка составления проекта. Указав на то важное значение для экономического развития всего государства, которое будет иметь хорошее законодательство по устройству городов, а равно и на те вредные последствия, которых надлежит опасаться от всякого постановления, недостаточно согласованного как с действительными потребностями, так и с условиями практического применения, совет продолжает: «Посему сколь не (ни) важна теоретическая разработка относящихся сюда вопросов, ее одну еще нельзя признать достаточною для полного обеспечения успеха». Сославшись затем на то, что, несмотря на многократное обсуждение дела, участие нескольких губернаторов и одесского городского головы принесло «существенно полезные указания», Государственный совет признал, что столько же желательно было бы иметь практические замечания и соображения от большого числа лиц, непосредственно участвующих в заведывании общественными делами городов и наглядно знакомых с условиями городского управления и хозяйства при различных степенях населенности и вообще развития городских поселений» [219] .
Во исполнение предложенного советом плана был составлен комиссиею из представителей разных ведомств под председательством главноуправляющего II отделением Е. И. В. канцелярии кн. Урусова новый (четвертый) проект, который подвергся пересмотру при участии приглашенных 10 экспертов – городских голов и гласных [220] . Комиссия имела в полном составе 14 заседаний с 14 февраля по 19 марта 1870 г. и после тщательного обсуждения [221] предмета при деятельном содействии экспертов выработала окончательный (пятый) проект, который и был внесен министром внутренних дел Тимашевым 31 марта 1870 г. в Государственный совет.
Ввиду того что в течение семилетней обработки проекта и в особенности при последней стадии ее вопросы были обсуждены подробно и с возможною при данных условиях полнотою, обсуждение проекта, к коему были приглашены и столичные городские головы, Погребов и кн. Черкасский, заняло в Государственном совете всего два заседания (15 и 16 апреля 1870 г.). При обсуждении соединенные департаменты вместо проектированного Городского Положения новый закон в память Екатерининской грамоты назвали Городовым Положением. Они же изменили к лучшему наименования городских учреждений, приняв вместо городского общественного собрания и городской думы более соответственные названия: для исполнительного органа – городская управа (как в первом проекте), а для совещательного – городская дума.
Любопытно, что сама 1 ст. Город. Положения, формулирующая сущность городской реформы и постановляющая: «попечение и распоряжение по городскому хозяйству и благоустройству предоставляется городскому общественному управлению, а надзор за законным сего исполнением – губернатору на точном основании правил настоящего Положения», – была впервые внесена департаментами Государственного совета [222] .
В общем собрании совета проект был рассмотрен в одно заседание, и мая 1870 г., и 16 июня 1870 г. Городовое Положение было утверждено Александром II в г. Веймаре.IV
Задачи, поставленные в эпоху великих реформ городской реформе, далеко не все были разрешены удовлетворительно Городовым Положением 1870 г. Но некоторые принципиальные вопросы городского самоуправления, затронутые при этой реформе и так или иначе ею разрешенные, имеют и поныне живой практический интерес, а потому не лишне напомнить о том, как стояли эти вопросы перед изданием помянутого законоположения.
Прежде всего выступал вопрос о юридических качествах «обывателя» как носителя избирательного права. Замечательно, что либеральное Городовое Положение 1870 г. в этом отношении оказалось позади Екатерининской Грамоты 1785 г. Эта последняя рядом с домовладельцами, купцами и ремесленниками право городского обывателя предоставляла представителям так называемых либеральных профессий, именитым гражданам, как-то: лицам с университетскими аттестатами, художникам трех художеств, т. е. архитекторам, живописцам, скульпторам и «музыкосочинителям». Впоследствии, когда при Павле Екатерининская реформа подверглась разгрому и общая дума на деле почти перестала существовать даже в столицах, все городское управление перешло к шестигласной, скорее безгласной, думе, состоявшей из купцов и бывшей в полном подчинении у местного начальства, точнее его канцелярии.
Как только общество получило возможность заявлять о своих нуждах, оно не преминуло указать на ненормальность такого положения. Московский (Тучковский) комитет решительно высказался в своем проекте в пользу допущения образовательного ценза и указывал на «важность научного образования во всех отраслях администрации и на благотворное его влияние на общественное мнение» [223] , но министр П.А. Валуев даже и не удостоил внимания это заявление. Когда министерство стало собирать отзывы от местных жителей, то хотя в разосланной программе существовавшая в Петербурге избирательная система считалась как бы предрешенною, тем не менее во многих местах были поданы голоса за предоставление в том или другом виде избирательного права умственно-образовательному цензу при уменьшенном имущественном цензе или вовсе без него. Так, Мстиславская комиссия полагала уменьшить наполовину размер стоимости ценза для лиц, окончивших курс в каких-либо средних учебных заведениях. «Тогда духовные и учителя, – писала комиссия, – сделаются членами городского общества и примут участие в выборах, из коих они ныне исключены, несмотря на существенную приносимую ими пользу» [224] .
Другие комиссии шли еще дальше. Архангельская комиссия сверх лиц, владеющих недвижимою собственностью и приписанных к городу, полагала предоставить гражданам города право принимать в свою среду лиц, оказавших особенные услуги обществу наукой, искусством, ремеслом и проч. Таганрогская комиссия находила справедливым предоставить думе лиц, обративших на себя внимание города своими личными заслугами, пожертвованиями на общую пользу и тому подобными подвигами, причислять к почетным членам городского общества с присвоением им права заседать в общей думе и быть избираемыми в общественные должности. Комиссии в гор. Верее (Московской губ.) и Козельске (Калужской губ.) причисляли к составу городского общества лиц, сделавших пожертвования в пользу города или городских богоугодных заведений не менее 3000 р. Тверская комиссия полагала считать членами городского общества, во внимание к пользе, какую они могут принести своим образованием и опытностью, лиц, окончивших курс в средних и высших учебных заведениях, если они постоянно живут в городе не менее двух лет. Черниговская же комиссия безусловно причисляет к членам городского общества всех лиц, окончивших курс в высших учебных заведениях и изъявивших желание записаться в обывательскую книгу. А комиссии в гор. Воронеже, Землянске, Нижнедевицке и Новохоперске признают членами городского общества лиц, получающих жалованья не менее 300 руб. Наконец, комиссии Александровская (Владимирской губ.) и Каргопольская (Олонецкой губ.) желали предоставить безусловному усмотрению городского общества принимать в свою среду лиц, признаваемых ими того заслуживающими [225] .
Министерство с своей стороны, исходя из того соображения, что в общественном управлении с правом голоса могут участвовать только жители, уплачивающие в пользу города какие-либо «повинности» (под чем разумелись прямые налоги), не признало возможным в первом проекте распространить избирательное право на основании образовательного ценза [226] . Но косвенно проект допускал к общественному управлению интеллигенцию, но только в тех местностях, где уже существовал квартирный налог [227] . Впоследствии при дальнейшей разработке проекта вопрос о квартирном налоге был поставлен прямо при составлении нового проекта при министре Тимашеве.
Поставил его при рассмотрении проекта в совете министра член совета, известный статистик П. П. Семенов, признавая участие квартирантов в городском управлении и полезным, и справедливым. Г. Семенов указывал, что состав городского общества определен недостаточно полно и что, по его мнению, было бы справедливо и полезно присоединить к составу городских обществ тех из наиболее значительных нанимателей квартир, которые при высоком квартирном цензе имеют постоянное пребывание в городе.
В подкрепление своего взгляда он приводил следующие доводы: «Приняв в основание определения состава городского общества владение в городе недвижимыми имуществами, проект Положения не ограничивает его, однако же, только этими лицами, а присоединяет к ним еще таких жителей, которые, будучи представителями движимых капиталов, несут установленные повинности с производимых ими торгов и промыслов, ибо эти лица не могут не быть также заинтересованными как в городском благоустройстве, так и в употреблении денежных средств города. Но если сии лица заинтересованы в городских делах и привлекаются к участию в оных, то не менее того заинтересованы на том же самом основании и наниматели квартир, для которых одинаково важно поддержание и развитие городского благоустройства во всех отношениях и которые в действительности несут косвенным образом все те повинности, какие существуют в данной местности в пользу городской кассы с местных жителей. Наниматели значительнейших квартир несут сих повинностей даже больше, чем владельцы недвижимых имуществ низкой ценности, например, наниматель квартиры в 500 р. уплатит повинностей в пользу города несравненно более, чем владелец дома в какой-либо отдаленной части города стоимостью не свыше 100 руб. В губернских же и уездных городах найдется много таких домовладельцев, имущества коих имеют ничтожную ценность и из коих некоторые по бедности освобождены совсем от налогов с собственности; между тем лица эти потому только, что они домовладельцы, вводятся в состав городского общества, а наниматели значительных квартир исключаются из него, несмотря на то что между ними есть люди весьма состоятельные и даже капиталисты. Такое положение квартирантов едва ли было бы справедливо. С другой стороны, нельзя не обратить внимания на то, что лица, отличающиеся достатком, хотя бы они и не владели недвижимою собственностью, по своему развитию стоят гораздо выше недостаточных домовладельцев, составляющих между тем большинство в провинциальных городах. Таким образом, в сих городах влияние на общественно-хозяйственные дела города могло бы перейти к означенному недостаточному большинству в ущерб образованным классам городского населения, и вследствие сего внов