ь проектируемое городское управление могло бы в известных случаях получить то же одностороннее направление, какое имеет оно ныне при преобладающем влиянии мещанства. Вообще уездные и отчасти губернские города, не имея в составе своего населения достаточного сравнительно с общим его числом количества образованных людей домовладельческого разряда, особенно нуждаются в оживлении общественной их деятельности образованным элементом. Посему неразвитость большинства наших городов должна служить главным и весьма сильным побуждением к привлечению в состав общества, в видах усиления интеллигенции оного, более значительных нанимателей квартир, которые притом представляют из себя элемент не менее консервативный, чем домовладельцы» [228] .
Против мнения г. Семенова возражали некоторые губернаторы, всуе ссылаясь на то, будто оно несогласно с коренным законодательством Екатерины. Приводилось губернаторами еще следующее странное соображение, особенно непонятное в устах чиновников: «Не говоря уже о чиновниках, для большинства кои х чужды (sic) интересы городского управления, между нанимателями значительных квартир встречаются разного рода дилетанты (!) и игроки (!), интересы коих еще менее представляют оснований отождествлять с интересами города; что касается капиталистов, если бы для них близки были интересы города, то они сделались бы (sic) домовладельцами» [229] . Согласно предложению А. Д. Шумахера, решено было предоставить самим городам ходатайствовать о предоставлении квартирантам избирательного права.
Вопрос об образовательном цензе еще раз был рассмотрен в присутствии экспертов и свелся к вопросу о квартирном налоге. При решении его голоса экспертов разделились. Московский городской голова князь Черкасский и гласный Петербургской общей думы В. И. Лихачев, объяснили, что, по их мнению, установление квартирного налога представляется мерою необходимой и вполне справедливою в смысле экономическом, т. е. с точки зрения увеличения денежных средств городов; кроме того, эта мера была бы особенно важна в тех видах, чтобы привлечь к составу городского общества и к участию в общественных делах возможно большее количество образованных людей, недостаток в коих вредно влиял доселе на склад городского управления. Установление квартирного налога привлекло бы к общественному управлению мировых судей, адвокатов, докторов и т. п. лиц, и они принесли бы значительно больше пользы, чем торговцы и мелкие промышленники, допускаемые проектом к означенному участию. Уровень городского общественного устройства может быть поднят под тем и едва ли не единственным в малых городах условием, чтобы допущен был налог на квартиры, и обстоятельством сим, быть может, обусловливается весь успех применения нового Городового Положения [230] .
Провинциальные городские головы (Милютин, Русанов и Шатунов) отвергали квартирный налог ввиду технической трудности взимания его и ничтожности его размеров. Московский гласный Д. Д. Шумахер, признавая пользу квартирного налога, полагал предоставить на усмотрение городов введение его, с чем согласилось и большинство комиссии. Государственный совет со своей стороны тоже согласился с этим мнением, добавив, чтобы Министерство по установлении городами этого налога ввиду его справедливости и для привлечения к участию возможно большего числа людей образованных и достаточных, внесло в законодательном порядке общий проект квартирного налога [231] .
Ожиданиям этим не суждено было осуществиться. Государство само успело ввести квартирный налог, а городские думы благодаря преобладанию в них купеческого элемента (Городовое Положение 1892 г., как известно, в этом направлении пошло еще дальше) и не думали о расширении избирательного права в пользу образованных классов. В Москве такой проект был отвергнут в 1878 г. [232] , и благодаря Городовому Положению создалось такое положение, что заслуженный профессор, видный ученый или медик должен был фиктивно выправить за два года приказчичье свидетельство или купить какую-нибудь развалину на окраине города, чтобы получить право участия в городских выборах.
V
Один из крупных недостатков Городового Положения 1870 г. – это столь вредное и с теоретической, и с практической точек зрения соединение в лице городского головы председательства в городской думе и в городской управе. История этого неудачного постановления, которому вовсе не причастно Министерство внутренних дел, такова. Еще местные комиссии указывали на неудобство соединения председательства в одном лице для двух собраний, из коих одно контролирует другое. Этого не было и в дореформенное время, так как общих дум нигде в действительности в провинции не существовало [233] . Хотя такое соединение и существовало в С.-Петербурге по Положению 1846 г., но отношения общей думы к распорядительной, в которой и сосредоточивалась в действительности та небольшая власть, которую оставляла администрация городскому обществу, были так ненормальны [234] , что никому не могла прийти в голову мысль о перенесении этой аномалии в преобразованные учреждения.
В первом же проекте, составленном А. Д. Шумахером при Валуеве, прямо устанавливалось избрание думою особого председателя (§ 12) и в подкрепление этого постановления приводились соображения, высказанные некоторыми местными комиссиями относительно необходимости, чтобы думы общая и распорядительная имели не одного, но особого в каждой из них председателя. «Действительно, – говорится в записке А. Д. Шумахера, – если дума общая должна быть учреждением, постановляющим определения и контролирующим, а дума распорядительная – учреждением исполнительным, то, для того чтобы оба эти учреждения вполне соответствовали своему назначению, необходимо в самой организации их устранить все то, что могло бы противоречить их назначению. Председательство городского головы в обоих учреждениях имеет то существенное неудобство, что это может стеснять свободу общей думы в поверке действий исполнительной власти общественного управления, которая преимущественно, а во многих местностях (где не будут учреждены распорядительные думы) исключительно будет находиться в руках городского головы, а с другой стороны этот порядок может ставить самого городского голову в ложное положение в тех случаях, когда мнения обеих дум не будут между собою согласоваться, например, когда распорядительная дума найдет приговор общей думы (при составлении коего председательствовал голова) несогласным с законами. Подобное сему неудобство имелось в виду и при издании Положения о земских учреждениях, ибо Положением этим определено, чтобы уездные и губернские управы имели особых от земских собраний председателей (ст.43, 46, 53, 56). Поэтому с возложением на городского голову обязанностей по исполнительной части общественного управления, будет ли он исполнять эти обязанности как председатель распорядительной думы или как отдельное должностное лицо, правильнее было бы установить, чтобы председательство в общей думе возложено было на особое лицо, избираемое самою думою из своей среды, а городской голова пользовался лишь правами ее члена» [235] .
Эти соображения были так практичны и логичны, что с ними вполне согласилось и II отделение Е. И. В. канцелярии, а также составители второго проекта при Тимашеве. Впервые неудачная мысль о соединении обоих председательств была настойчиво высказана экспертами. Большинство из них (петербургский голова Погребов, московский – кн. Черкасский, а также харьковский, елецкий, Вознесенский и петербургский гласный Лихачев) стояли за соединение в лице головы председательства в думе и управе и между прочим указывали на практику столичных дум и неудобство иметь две (?) власти, на положение головы как главного (?) распорядителя городского хозяйства, неизбежность столкновений (?) между председателями и пр. Кн. Черкасский еще указывал на удобство для правительства такого соединения в случаях столкновения интересов администрации с городскими [236] .
Против соединения высказалось меньшинство, и в том числе директор хозяйственного департамента А. Д. Шумахер и московский гласный Д. Д. Шумахер. А. Д. Шумахер, между прочим, говорил: «Хотя кн. Черкасский (в пользу соединения) приводил то, что голова, соединяя в своих руках председательство в городском собрании, легко мог бы провести в оном некоторые дела соответственно желаниям администрации, но это самое указание в то же время убеждает и в том, что голова в других делах, нисколько не интересующих администрацию, может влиять на собрание, на исход дела согласно собственным его желаниям и видам. Нельзя при этом упускать из виду, что каждому общественному деятелю, преданному своему делу и сколько-нибудь энергичному, присуще желание провести задуманное им дело и для достижения этой цели употребить свое влияние, где то окажется возможным. Поэтому всякий городской голова, даже самый благонамеренный, председательствуя в городском собрании, едва ли мог бы быть до такой степени беспристрастным руководителем прений, чтобы совершенно отрешиться от своих воззрений и отказаться от естественного желания провести их в собрании. Вообще едва ли соединимы в одном лице две роли — главного защитника рассматриваемого представления и беспристрастного руководителя прений при обсуждении этого представления» [237] .
Министр внутренних дел Тимашев высказался также против соединения и между прочим сослался на Земское Положение 1864 г., введшее разделение должностей председателей земского собрания и земской управы [238] . Государственный совет однако согласился с мнением большинства экспертов. Мотивы Государственного совета приведены в официальном издании Городового Положения, выпущенном Хозяйственным департаментом, а потому приводить их здесь не будем. Они повторяют те же соображения, которые были высказаны экспертами. А. А. Головачев в своем труде «Десять лет реформ» подробно разбирает эти мотивы. Доказав весьма убедительно всю несостоятельность этих мотивов, г. Головачев высказывает догадку, что основанием для создания господствующего положения городского головы, имеющего, кроме председательства в думе и управе, блюсти и за законностью их постановлений, было «опасение, что представители города вследствие увлечения могут вступить в оппозицию и выйти из пределов предоставленного им круга действий» [239] , и желание иметь для подобных случаев прямое ответственное лицо. Догадка г. Головачева оказывается совершенно справедливою. Сличая выписки из журнала общего собрания Государственного совета, приведенные в помянутом официальном издании под ст. 48 Городового Положения, в них находим пропуск, как раз затрагивающий вопрос именно с этой точки зрения. Вот что говорится в этом пропущенном месте журнала, повторяющем доводы эксперта кн. Черкасского: