«Совмещение председателя думы и управы в одном лице представляется важным и для самого правительства, в интересах которого необходимо, чтобы во главе городского управления стояло лицо, значение коего давало бы ему способы вовремя сдержать увлечения и надлежащим образом направить общество; такое значение головы есть лучшее ручательство против незаконных постановлений как в думе, так и в управе. При разделении же властей правительство поставило бы себя в необходимость иметь дело с двумя представителями городского общества, из которых один, сделавшись почти правительственным чиновником, не имел бы по известным вопросам надлежащего в глазах общества веса, тогда как другой, побуждаясь, напротив, желанием казаться вполне независимым от всякого влияния административной власти, мог бы нередко преследовать не вполне согласные с видами правительства цели» (Журн. общ. собр. Госуд. совета 11 мая 1870 г.) [240] .
Полицейские опасения, коими внушено было соединение должностей председателя думы и управы, как показал многолетний опыт, не имели никакой реальной почвы, а между тем практические неудобства этого постановления, открывшие широкий простор для произвольных действий и самодурства городских голов, одержимых крайним самомнением и относившихся враждебно к критике со стороны гласных действий их, как председателей управы, принесли немало вреда правильному развитию городского хозяйства на началах самоуправления. При наших нравах, далеко не поощряющих стойкое отстаивание мнения и далеко не благоприятствующих борьбе с фактическими носителями власти на почве законности, заранее предсказанные А. Д. Шумахером и др. неудобства такого нежелательного совмещения не только с избытком оправдались, но были и превзойдены, например, во время пресловутого «Алексеевского режима» в Москве.
VI
Едва ли не самое главное назначение нового общественного устройства было освобождение городского управления от угнетающей, все тормозящей опеки административной власти. Как только в 1859 г. министерство запросило провинцию о ее пожеланиях, то единодушно, хотя и без всякого предварительного уговора, она отвечала: самостоятельности и освобождения от парализующего гнета губернатора, губернского правления и местного полицейского начальства.
Обозревая содержание ответов местных комиссий, министерство так резюмирует сущность дела. «Неудовлетворительность существующего положения городских учреждений и отношений их к административным властям комиссии единогласно объясняют отсутствием самостоятельности первых во всех главнейших действиях по городскому хозяйству и благоустройству. Мысль эта пробивается в соображениях комиссий всюду , где представляется к тому удобство и возможность». Затем составитель проекта приводит несколько образчиков из отзывов комиссий. Тверская комиссия заявляла: «В настоящее время дума подчинена, кроме начальника губернии, губернскому правлению, казенной палате и строительной комиссии. Эта многосторонняя зависимость города от губернских властей, замедляя успех всякого дела продолжительною перепискою и бесполезными формальностями, стесняет и думу, и городское общество в исполнении самых иногда необходимых предприятий, тем более что губернское начальство, на разрешение которого восходят как всевозможные мелочи (так, например, городская дума должна просить разрешения губернского правления даже на продажу навоза от пожарных лошадей (курс, подл.) стоимостью не более 50 р., для чего назначаются торги), не всегда действует сообразно потребностям города и, не зная хорошо его нужд, часто не утверждает предположений думы и перемешивает сборы: так, налог, существующий в Твери для замощения города, слит с другими доходами и 19/20 города остаются невымощенными [241] .
Бузулукская и Самарская комиссии указывают: «Зависимость городского управления от губернского правления и казенной палаты без дачи отчетности в городское управление [242] признается крайне неудобною, потому что оно, будучи стеснено в своих действиях, делается как бы равнодушным к городским интересам и заботится не столько о пользах его, сколько о том, чтобы все имело законное основание, т. е. разрешение губернского правления, а между тем общество, не зная назначения городских доходов и расходов, смотрит на это дело как на совершенно для него чуждое и остается нимало в нем незаинтересованным». Далее комиссии указывают на убыточность для города старой чиновничьей опеки; городские оброчные статьи благодаря множеству формальностей дают мало, постройки обходятся дорого, ремонты задерживаются и увеличиваются. Нижегородская комиссия оглашает следующий факт: «В продолжение 28 лет сряду было передано на стены Кремля в строительную комиссию до 24000 р., но стены сии, несмотря на их непрерывный ремонт, не только не приведены в исправность, но в настоящее время требуют на улучшение уже не 857 р., а 2600 руб. на том основании, что повреждения по северной стороне и в 11 башнях, по мнению строительной комиссии, весьма увеличились» (курс. подл.) [243] .
Даже в столицах, где городскому обществу была предоставлена хоть небольшая доза самоуправления, администрация де-факто могла совершенно безнаказанно парализовать деятельность городских распорядительных дум, если почему-либо постановления их не нравились ей. Администрации не нужно было вести никакой активной борьбы, а достаточно было ей просто не давать ходу [244] приговору думы, и думе не оставалось никаких средств добиться исполнения своего приговора, разве только «поклониться» чинам губернаторской канцелярии.
Просвещенный руководитель городской реформы А. Д. Шумахер [245] , человек образованный, основательно знакомый с городским хозяйством в России и в Европе, хорошо сознавал необходимость самостоятельности муниципалитетов. В составленной им при деятельном содействии вице-директора Л. Н. Второва первой же записке читаем: «Установление правильных отношений городского общественного управления к административным властям составляет весьма важное условие для того, чтобы преобразование сего управления имело надлежащий успех. Нельзя отрицать, что независимо от строгой опеки со стороны правительства, которой ныне подчинено оно, особенно по делам хозяйственным, неопределенность упомянутых отношений, дающая повод к разного рода недоразумениям и пререканиям, служит отчасти причиною того равнодушия к общественным делам, в котором обыкновенно упрекают городские общества. В новом проекте Пол. о город, хоз. точнее определены отношения административных властей к общественному управлению, причем предположено управлению сему (согласно Высочайшим повелениям 25 марта и 13 октября 1859 г.) предоставить большую самостоятельность и большее доверие… Так как, – продолжает записка, – административная губернская власть по существу своих обязанностей есть блюстительница государственных польз и повсеместного точного исполнения законов (писалось до судебной реформы), то она должна наблюдать, чтобы управление это не выходило из круга предоставленных ему действий и не допускало нарушений закона. Но для ограждения общественных учреждений от неправильных действий администрации необходимо точнее определить самый порядок наблюдения» [246] . Далее упоминается, что с этой целью губернатору предоставляется в известный срок в случае несогласия своего с общественным управлением переносить возникшее пререкание на рассмотрение Сената.
Соответственно этим соображениям было проектировано, что губернатор (по губернскому правлению) может опротестовать приговоры городской думы, если находит их неправильными, а затем в случае несогласия думы с протестом перенести дело в двухнедельный срок в Сенат. Второе отделение Е. И. В. канцелярии с своей стороны полагало более удобным, применительно к ст. 1320 Уст. гр. суд., учредить особое смешанное губернское присутствие, в состав которого внести председателя окружного суда, председателя земской управы и казенной палаты, городского голову [247] . При обсуждении вопроса в большой комиссии при участии экспертов большинство комиссии высказалось за учреждение такого присутствия, но меньшинство считало введение его неудобным, так как оно может лишить самостоятельности городскую думу [248] . Другие эксперты (кн. Черкасский и В. И. Лихачев) стояли за учреждение губернского присутствия и полагали, что коллегиальное обсуждение дела не только не умалило бы, но усилило самостоятельность общественного управления.
Гласный Лихачев при этом предложил, чтобы губернатору предоставлено было право протеста только в случае, когда действия «общественного управления противны законам», но «не общим пользам государственным», как значилось в проекте (и как установлено Положением 1892 г.). Ссылаясь на то, что это выражение неопределенно и в известных случаях может быть предметом слишком широкого толкования в ущерб самостоятельности общественного управления, Лихачев предлагал исключить это выражение из проекта, и большинство комиссии согласилось на это [249] .
А.Д. Шумахер считал вредным предоставление губернскому месту права толкования закона. Соображения опытного государственного деятеля имеют серьезное значение, особенно ныне, ввиду существования с 1889 г. губернских присутствий, постановляющих окончательные решения по делам, подсудным земским начальникам. «Пререкания о смысле закона не могли быть предоставлены разрешению местного присутствия, – писал А. Д., – ибо в таком случае в каждой губернии открывалось бы особое учреждение с компетенцией) в толковании закона, – компетенциею, принадлежащею по основным законам одному Правительствующему Сенату, что независимо от противоречия коренным началам государственного устройства, имело бы последствием то, что один и тот же общий (курс, под.) для всех (а не местный) закон был бы толкуем и применяем различно в различных губерниях. Такое разнообразие в разрешении вопросов о смысле закона едва ли может быть терпимо в государстве, имеющем единую (курс, подл.) законодательную власть, которая не может допускать, чтобы общий для разных местностей закон был всюду понимаем и применяем не в одинаковом смысле» [250] .