Эти явные опасности устранены тем, что установлено было право обжалования решений присутствия думою и частными лицами в Сенат (§ 144 проекта). Но замечательно, что А. Д. Шумахер в почтенных заботах о большей самостоятельности самоуправления до последней минуты боролся против губернского присутствия, и в представлении, при коем министр внутренних дел Тимашев вносил проект в Государственный совет, между прочим, говорилось: «Предоставление присутствию не только утверждать или отменять определения городского собрания (думы), но и права постановлять взамен оных свои решения, подлежащие исполнению со стороны городского управления должно бы подорвать ту самостоятельность , которая предоставлена в делах городского хозяйства и устройства городскому управлению другими статьями проекта, и в этом отношении Городское Положение существенно отступало бы от Полож. о земск. учрежд., которое несравненно более ограждает земство от вмешательства в дела оного губернской власти, чем были бы ограждены города при предоставлении губернскому присутствию решать городские дела по существу» [251] .
Государственный совет высказался за учреждение губернского присутствия. Указав на то, что губернское присутствие предназначается для обсуждения не хозяйственных дел города, а лишь постановлений думы с точки зрения законности, совет считал неопасным для самостоятельности городов введение присутствий ввиду того что окончательным судьею в этого рода делах будет по-прежнему Сенат. Далее, присоединившись к соображениям экспертов, совет высказал: «Одно из главных возражений против предполагаемого нового присутствия заключается в том, что с передачею на его рассмотрение найденных губернатором неправильными постановлений городского собрания уничтожится всеми признаваемая необходимою самостоятельность городского общественного управления. С мнением этим трудно согласиться, ибо окончательным судьею в делах сего рода по-прежнему будет Правительствующий Сенат. Сверх того, опасаться уменьшения самостоятельности городов вследствие учреждения присутствия нет основания еще и потому, что присутствие это будет обсуждать те же самые вопросы, которые без него рассматривал бы один губернатор, следовательно, пределы губернского надзора в обоих случаях будут одинаковы и притом в обоих случаях в качестве лишь первой инстанции и с правом для каждого переносить дело в Сенат. Вопрос, посему, заключается только в том, какая опека в этих условиях могла бы быть опаснее для самостоятельности общественного управления – единоличная или коллегиальная». Поставив и подчеркнув этот вопрос, Государственный совет счел излишним отвечать на него и продолжал: «К тому же если не будет учреждено присутствие, то губернатору дается право приостанавливать до воспоследования решения Сената исполнение постановлений городского собрания, а такая приостановка во многих случаях будет равносильна отмене их и, как доказал опыт земских учреждений (например, по протестам губернаторов против смет), поведет к чрезвычайным затруднениям. Независимо от сего нельзя не остановиться на единогласных почти отзывах городских голов и гласных, заявивших, что предположенное присутствие, как составленное из лиц беспристрастных и более или менее от губернатора независящих, признается ими за учреждение, охраняющее интересы городов и весьма важное в том отношении, что вопросы разрешались бы Сенатом не по личным объяснениям одного губернатора, как было доселе, а и по отголоску общественного мнения, выражением коего могли бы служить решения присутствия в связи с постановлениями городских собраний» [252] .
Практика вполне подтвердила правильность взгляда совета: учреждение губернского присутствия считается таким компетентным судьею, как М. П. Щепкин, за одно из лучших нововведений Гор. Положения 1870 г. «Учреждение такого присутствия на чисто коллегиальных началах может, – писал г. Щепкин, – не только послужить оплотом против единоличных решений губернаторов, но и приучить даже их самих к большей подчиненности голосу коллегии; вот почему в этом новом учреждении нельзя не видеть гарантии для общественной самостоятельности» [253] .
VII
В числе типичнейших черт дореформенного быта была крайняя неопределенность власти начальства, олицетворяемой главным образом в виде ближайшего полицейского чина. Если такое ценное благо, как личная свобода, не было ограждено положительным законом от произвола полиции до издания Судебных Уставов, то нечего было и думать об ограждении обывателей от неосновательных требований полиции, которая, располагая судебною и исполнительною властью де-юре, благодаря неопределенности закона, захватывая де-факто еще и законодательную, налагала на население такие денежные и натуральные повинности, которые не имели оправдания в законе. «К обязанностям полиции, – писал один из членов Воронежской комиссии, – между прочим, относится наблюдение за чистотою и порядком, за постройками и мощением улиц, за биржевыми извозчиками и трактирными заведениями, за свежестью припасов и здоровьем скота и проч. Все эти функции такого рода, что составляют прямую обязанность города. Если они до сих пор возлагались на управление, совершенно чуждое общественному элементу, то конечно потому, что на города смотрели до настоящего времени, как на малолеток , неспособных к самоуправлению и к самосохранению и требующих за собою ухода няньки. Эту последнюю должность и занимает у нас до сего времени городская полиция. Какие же из этого проистекают последствия? Постоянные недоразумения и столкновения между думою и полициею, неприязнь, если только не вражда, между последнею и городским населением. Из чего и выходит, что полиция, к числу обязанностей которой относится соблюдение тишины и порядка в обществе, нередко служит поводом к нарушению оных. Иначе и быть не может. Чиновник городской полиции, определяемый правительством без ведома и согласия общества и не подлежащий контролю общественного мнения, не сочувствует пользам этого общества и без опасения имеет возможность действовать иногда по своему произволу, прикрываясь на всякий случай волею высшего начальства. Чтобы действительно вызвать город к самостоятельности и самоуправлению нужно положить прочный фундамент этому прекрасному зданию, именно охранением личности от произвола городских администраторов, и тем возвысив его в собственных глазах, внушить ему понятия права и долга, из которых родится убеждение, что каждый член общества должен ставить интерес общественный если не выше, то, по крайней мере, наравне с своим личным интересом. Достигнуть таких результатов, и то не в близкой будущности, возможно лишь с подчинением городской полиции или городскому управлению, или думе; иначе закон, охраняющий личность от произвола, как бы он ни был написан, до тех пор не будет иметь у нас силы, пока наблюдение за исполнением его не будет предоставлено тому самому обществу, для охранения прав и благосостояния которого самая полиция учреждается» [254] .
В каком виде находилось благоустройство городов в дореформенное время и каков был нравственный уровень полиции, слишком хорошо известно, чтобы нужно было об этом распространяться; здесь только имеет в виду отметить полную беспомощность городских дум для ограждения обывателей от незаконных требований полиции. Чтобы дать понятие о размерах этого явления, достаточно обратиться к истории московского городского хозяйства. Справедливо указывая на то, что сознание бессилия своего и бесплодности своей деятельности отнимало всякую энергию у общественного деятеля, г. Щепкин так характеризует даже реформированное Положением 1862 г. городское хозяйство. «В настоящее время московское общественное управление, – пишет он накануне городской реформы 1870 г., – имеет единственное право – делать свои постановления, касающиеся городской жизни и благоустройства, а затем весь действительный склад жизни, весь городской порядок находится вне его влияния, почти всецело завися от усмотрения полицейского начальства, которое во всех своих распоряжениях руководствуется данными ему административной властью инструкциями, помимо каких бы ни было постановлений думы». Это положение поясняет он наглядным примером. Руководствуясь законом, возлагающим на думу заботу о возможной необременительности налогов, в последние годы дума, сообразуясь с состоянием городской казны, признавала возможным назначать процентный налог не более 9 % с чистого дохода и считала такой размер не особенно обременительным. На деле же оказывалось, что процентный налог был не единственный для домовладельцев и что, как высказалась сама дума, отправление различных натуральных повинностей было в значительной степени усилено полицейскими распоряжениями, и оно сильно отягощает недвижимую собственность, вызывая расходы, быть может, гораздо большие , нежели прямые налоги, взимаемые в виде процентного сбора» [255] . Указывая на крайне обременительную и часто совершенно бесплодную для города тяготу, налагаемую полициею на домовладельцев в виде преждевременной очистки мостовых от снега, думская комиссия писала: «Эта повинность обходится до половины подоходного сбора, платимого в думу, и даже более. Несмотря однако на всю тяжесть ее, владельцы терпеливо исполняют ее и вывозят снег в размерах громадных, превосходящих действительную в том надобность. И к чему все это делается? А сколько для такой очистки требуется рук, сколько тратится денег, которые могли бы быть употреблены более производительно? Спешная сколка снега весною падает тяжелым налогом не на одних домовладельцев, но более или менее на всех жителей. От раннего прекращения в городе санной езды, в то время как она продолжается в поле, множество санных подвод, приезжающих в Москву с разными припасами и нередко из дальних мест, возвращаются обратно по невозможности ехать на санях по городу. Вследствие этого цена припасам преждевременно увеличивается, и дороговизна держится продолжительнее, чем она держалась бы при обыкновенной распутице» [256] .