«обширной системой внешней помощи высшим слоям общества», он думал в первую очередь об Индии, но его характеристику вполне можно применить ко всему, что касается государственной службы в английских колониях в Новом Свете.
Должностей добивались путем получения жалованных грамот на них во всех английских колониях старой империи, но эта практика началась раньше всего, продлилась дольше всего и достигла самого широкого распространения на островах Вест-Индии, где пожива была больше, а политическая зрелость – менее развита, чем в Северной Америке. Она началась, как и многие другие случайные практики, в годы Английской республики как часть плана Кромвеля, разработанного с целью заставить подчиниться роялистский Барбадос, на котором когда-то губернатор и совет избрали своих собственных чиновников. После Реставрации такая практика стала повсеместной, и Карл II Стюарт впервые разрешил службу по заместительству. Основными колониальными чиновниками, которых это коснулось в каждой колонии, были секретари, начальник военной полиции и – после 1676 г. – таможенные чиновники. Секретарь отвечал за хранение всех общественных архивов, включая законодательные акты, которые в должной форме он отправлял в Англию. Он также нес ответственность за регистрацию земельных прав и выполнял многие другие второстепенные функции. Начальник военной полиции был главным констеблем, который нес всю ответственность в мирное время за обеспечение правопорядка и заточение в тюрьму преступников. Таможенный чиновник изначально был клерком, назначенным губернатором для оказания ему помощи в надзоре за торговлей и соблюдением актов о торговле. Его место стало отдельной должностью со своим собственным названием приблизительно в 1676 г. Помимо приема таможенных закладных и выдачи сертификатов кораблям об уплате пошлин на груз, он выполнял функции иммиграционного чиновника и вел журнал въезжающих пассажиров и служащих по контракту. На должность генерального прокурора тоже иногда выдавалась жалованная грамота, а на Ямайке – на ответственную и очень выгодную должность главного инкассатора доходов или казначея. В более крупных колониях существовали и другие различные чиновничьи должности, которые приносили хорошие комиссионные, и считалось, что на них могут прожить держатель жалованной грамоты, а также один или больше его заместителей. Сами губернаторы колоний были почти единственными высокопоставленными чиновниками, за исключением судей, которые оставались как класс вне этой системы. Они назначались (за исключением колоний, находившихся во владении собственников) комитетом, который ставил на документ об их назначении большую государственную печать, получали регулярное денежное содержание, и им не было разрешено иметь доверенных лиц, которые выполняли бы за них их обязанности.
Держатели патентов на должности были разношерстной компанией, в основном друзьями министров, политически нужными людьми (или теми, кто пользовался их покровительством) или просто людьми, которых сочли достойными пенсионного пособия. Одним из группы последних был драматург Уильям Конгрев (Конгрив), который на протяжении многих лет состоял в должности секретаря на острове Ямайка. Он ни разу не ездил туда, хотя был достаточно педантичен, чтобы отправлять губернатору острова прошения о предоставлении официального отпуска. Заместители, которых он назначил, отличились тем, что выступили в оппозиции правительству. Держатели патентов перепоручали выполнение своих служебных обязанностей тем, кому хотели; и лишь как акт редкой учтивости можно расценить случаи, когда при этом они советовались с губернаторами. Не существовало никаких установленных квалификационных требований к подготовке или компетентности претендента, и не требовалось никакого официального утверждения его в должности. Делегирование функций было откровенной финансовой сделкой между держателем патента и его заместителем. Очень часто сахарные торговые агенты и другие бизнесмены в Англии, имевшие контакты в Вест-Индии, действовали как маклеры и посредники, взимая комиссионные за свое беспокойство. Заместители обычно были жителями колоний – плантаторами, коммерсантами, местными политиками. Уверенные в своем пребывании в должности, пока они за нее платят, эти люди часто оказывались некомпетентными, коррумпированными и наглыми. Губернаторы не могли надеяться создать эффективно работавшую административную команду из группы чиновников, назначенных разными держателями патентов и фактически несменяемых; если губернатор пытался избавиться от заместителя держателя патента на основании халатности или должностного преступления, он редко мог рассчитывать на поддержку министров на родине. Как можно ожидать, письма губернаторов к лордам из Комитета по торговле на эту тему были полны разгневанных протестов.
Губернаторы были одиноки в своих протестах. До конца XVIII в. общественное мнение и в Англии, и в колониях принимало такую систему как нормальную. Короне необходимо было право распределять бенефиции – дарить должности как пенсии своим верным слугам. Колониальные собрания иногда ворчали на комиссионные вознаграждения владельцам патентов или протестовали против назначения печально известных своей дурной репутацией или непопулярных заместителей, но в целом не было возражений против назначения чиновников с помощью жалованных грамот, когда автоматически к ним прилагалось прошение о разрешении отсутствовать на рабочем месте. Напротив, такая система очень устраивала колонистов. Единственной функцией имперской администрации, жизненно важной для их интересов, была защита их берегов и их торговли. Их верность английской короне была отчасти традиционной и сентиментальной, а отчасти это было уважение, причитающееся власти, которая их защищала. Пока эта власть действовала на море – и несла расходы, они считали, что могут справиться на суше самостоятельно. Они, безусловно, не хотели, чтобы их внутренними делами управляли компетентные и рьяные чиновники, присланные из Англии. Еще меньше они хотели, чтобы их губернаторы имели полномочия назначать чиновников на месте, потому что такая власть позволила бы создавать «правительственные» партии в законодательстве путем распределения бенефиций. Колонисты предпочитали видеть исполнительную власть слабой и несостоятельной, чиновников – отсутствующими и бездействующими, и чтобы повседневную управленческую работу выполняли выбранные заместители в основном из числа местных жителей, на которых можно оказать давление часто с целью противодействия губернатору. Временами они предпочитали не иметь вообще никакого настоящего правительства перспективе эффективного управления англичанами. Для многих из них комиссионные, отправляемые на родину держателям патентов, были умеренной ценой, которую они готовы были платить за привилегию быть оставленными в покое и заниматься своими махинациями на местах.
Эпоха разведывательных исследовательских экспедиций произвела на свет как коммерческий, так и управленческий бюрократические аппараты. Практика назначения на должности путем их продажи и платы за труд в виде побочных доходов существовала не только в империях, поделенных территориально на провинции, как империи Испании, Франции и Англии, но и в империях, организация которых была основана главным образом на торговле, – в португальской империи на Востоке, голландской империи и зарождающейся частной империи английской Ост-Индской компании. Капитаны кораблей часто покупали свои команды. Точно так же иногда поступали и управляющие факториями и даже губернаторы городов-крепостей. Директора огромных компаний имели в своем арсенале должности клерков и стипендии для стажеров, которые они могли либо продавать, либо жаловать ими сыновей людей, которым они хотели бы оказать услугу. Дополнительные доходы от должности, которые получали служащие этих огромных концернов, принимали в основном форму не комиссионных, а места для груза. Все крупные заморские торговые концерны давали своим служащим привилегии для частной торговли; у них не было действенной альтернативы. Все вели постоянную борьбу – в различной степени успешную – за то, чтобы удержать эти привилегии в позволенных или разумных пределах, сохранить достаточно места для товаров компании и добиться того, чтобы достаточное внимание было уделено интересам компании отдельно от интересов отдельных лиц. Для этих огромных организаций было чрезвычайно трудно вести дела при наличии медленных средств связи на больших расстояниях, требовать соответствующих стандартов лояльности и честности от служащих и управляющих, которым они не могли платить и не платили достаточное жалованье или не могли контролировать и не контролировали их в достаточной степени. Это была одна из причин финансовых трудностей, в которых они периодически оказывались. Служащие компаний сколачивали состояния, когда сами эти компании были банкротами.
В эпоху разведывательных исследовательских экспедиций энергия, любопытство исследователя, стяжательское предпринимательство, миссионерское рвение обогнали административный потенциал. Европейским правителям становилось все труднее управлять далекими царствами эффективно и бережливо, труднее, чем обрести их. Эта трудность была отчасти финансовая, возникшая не только из нехватки реальных денег, но и отсутствия финансового механизма, достаточно гибкого, чтобы быстро направлять деньги туда, где они были нужны. Перевозка серебряных слитков по всему миру на парусных кораблях была обременительным средством для административных целей. Оценочные процедуры и бухгалтерский учет того времени совершенно не соответствовали потребностям огромных и широко распространившихся по свету организаций. Отчасти эта трудность возникла из сравнительно неразвитого административного опыта и методов ведения дел самих европейских королевств. Организация защиты, поддержание порядка и сохранение собственности, создание судов для урегулирования споров – все это были обычными, традиционными функциями правителей, которые должны были получать твердый доход. Чтобы приводить в исполнение инновационное законодательство и сделать свою волю эффективной в какой-то конкретной области общественной жизни за пределами традиционной сферы, правительство должно было прилагать особые сосредоточенные усилия к тому, чтобы зачастую назначать специальную группу людей для достижения определенной цели. Не существовало общего механизма или постоянной группы людей, способной оказывать давление и добиваться того, чтобы воля правительства постоянно воплощалась в жизнь одновременно в широком диапазоне сфер деятельности. Большая часть законов XVI–XVII вв. даже в Европе была неэффективной или, скорее, работала только временами. Естественно, трудности регулярного и непрерывного их исполнения за морями были еще больше.