В конце июля 1905 года в Портсмуте Япония потребовала у России преобладания в Корее, вывод войск из Маньчжурии, Сахалин, Квантунский полуостров, уплаты колоссальной контрибуции, ограничения флота на Тихом океане и права японским шхунам рыбачить чуть ли не в российских территориальных водах. Империя признала японские требования неприемлемыми. После долгих переговоров почти выдохшаяся в войне Япония получила только половину Сахалина. Витте, блестяще проведший переговоры, получил графский титул, орден Александра Невского и виллу на французском Лазурном берегу. Общество понимало, что потери от проигранной войны были минимальны, как и то, что положение империи на Дальнем Востоке резко ухудшилось. В стране уже год говорили о необходимости реформ, в Витте ввел термин «социализация монархии» и заявил, что Россия, как и Европа, стоит перед выбором – социализм или самодержавие. Он говорил, что самодержавие, конечно, лучше, потому что оно «сознает свое бытие в охране интересов масс, сознает, что оно зиждется на интересах общего блага или социализма, существующего ныне лишь в теории». Витте писал: «Я убежден, что Россия сделается конституционным государством де-факто, и в ней, как и в других цивилизованных государствах, водворятся основы гражданской свободы. Вопрос лишь в том, совершится это спокойно и разумно или вытечет из потоков крови».
Осенью 1905 года вся империя совершенно спокойно и свободно говорила на темы, за которые два года назад могла отправиться на каторгу. С апреля 19032 года прошло множество революционных событий, в результате которых монархия стала шататься на ровном месте. Причиной этого стала Партия социалистов-революционеров и ее Боевая Организация, которую почему-то невозможно было остановить. В конце апреля 1903 года ее возглавил многолетний секретный сотрудник и революционер Евно Азеф, который мог отчетливо сказать: «Империя, к тебе провокатор пришел».
Эсерка Фрумкина на суде заявила: «Террористические акты являются пока, в бесправной России, единственным средством хоть несколько обуздать выдающихся русских насильников». После ареста Гершуни в мае 1903 года Азеф приехал в Европу к М. Гоцу, который подтвердил перед ЦК партии социалистов-революционеров полномочия Азефа как руководителя Боевой Организации. У Гоца было революционное завещание Гершуни и основная касса Боевой Организации. Азеф и Гоц сверили явки, пароли, адреса для переписки, список боевиков, «окна» на границе, связи, адреса типографий и динамитных мастерских. Все совпало и Азеф был признан партией эсеров новым вождем Боевой Организации, призванным увеличить ее славу. Азеф с удовольствием принял дела Гершуни, особенно кассу Боевой Организации. Очевидно, он очень расстроился, когда сравнил свой министерский оклад в Департаменте полиции с теми колоссальными средствами Боевой Организации, которые оказались у него в руках. Кроме этого, Чернов заверил Азефа, что при необходимости финансирование боевиков может быть еще увеличено. Упертость и наглость самодержавия не нравились многим имперским подданным, включая и очень богатых, которые жертвовали очень большие суммы для победы революции.
По уставу Боевой Организации, в технических и организационных делах совершенно независимой от Центрального комитета партии эсеров, ее возглавил Исполнительный Комитет, что говорило о преемственности эсерами славы народовольцев. В комитет во главе с членом-распорядителем Азефом вошли Борис Савинков и Михаил Швейцер. Боевая Организация еще раз заявила, что свержение самодержавия приблизит террор. Живущий тройной жизнью сексота, революционера и семьянина Азеф писал жене: «Какое несчастье, что в нашей революционной партии так мало инициативы. Приходится все делать самому. Когда меня нет – все делается спустя рукава. Думаешь, что имеешь дело с взрослыми, разумными людьми, – на самом же деле это мальчишки». После назначения руководителем Боевой Организации Азеф уехал в Женеву, где стал продумывать план создания мощнейшей террористической структуры революционной партии, во главе которой стоял он, ведущий, если не главный секретный сотрудник империи с десятилетним стажем. Деньги Азефу шли от революционеров и полиции, и надо было делать все так, чтобы удовлетворять интересам охраны и партии. Многолетний начальник личной охраны Николая II генерал А. Спиридович писал: «Евно Азеф – здоровый мужчина с толстым скуластым лицом, типа преступника, прежде всего, был крайне антипатичным по наружности и сразу производил весьма неприятное и даже отталкивающее впечатление. Обладая выдающимся умом, математической аккуратностью, спокойный, рассудительный, холодный и осторожный до крайности, он был, как бы рожден для крупных организаторских дел. Редкий эгоист, он преследовал, прежде всего, свои личные интересы, для достижения которых считал пригодными все средства до убийства и предательства включительно. Властный и не терпевший возражений тон, смелость, граничащая с наглостью, необычная хитрость и лживость, развивавшаяся до виртуозности в его всегдашней двойной крайне опасной игре, создали из него в русском революционном мире единственный в своем роде тип-монстр. И ко всему этому Азеф был нежным мужем и отцом, очаровательным в интимной семейной обстановке и среди близких людей. В нем было какое-то почти необъяснимое, страшное сочетание добра со злом, любви и ласки с ненавистью и жестокостью, товарищеской дружбы с изменой и предательством. Только варьируя этими разнообразнейшими, богатейшими свойствами своей натуры, Азеф мог, вращаясь в одно и то же время среди далеко не глупых представителей двух противоположных борющихся лагерей – правительства и социалистов-революционеров – заслужить редкое доверие как одной, так и другой стороны. И впоследствии, когда он был уже разоблачен в его двойной игре, его с жаром защищал с трибуны государственной думы, как честного сотрудника, сам Столыпин, и в то же время, за его революционную честность бились с пеной у рта такие столпы партии социалистов-революционеров, как Гершуни, Чернов, Савинков и другие. Несмотря на всю позднейшую доказанность предательства Азефа, несмотря на всю выясненную статистику повешенных и сосланных из-за его предательства, главари партии эсеров все-таки дали возможность Азефу безнаказанно скрыться. Таково было обаяние и такова была тонкость игры этого страшного человека. Один из виднейших представителей партии дал о нем такие показания при расследовании обстоятельств его предательства: «В глазах правящих сфер партии Азеф вырос в человека незаменимого, провиденциального, который один только и может осуществить террор. Отношение руководящих сфер к Азефу носило характер своего рода коллективного гипноза, выросшего на почве той идеи, что террористическая борьба должна быть не только неотъемлемой, но и господствующей отраслью в партийной деятельности».
Борис Савинков писал о своем террористическом начальнике: «Я был связан с Азефом дружбой. Долговременная совместная террористическая работа сблизила нас. Я знал Азефа за человека большой воли, сильного практического ума и крупного организаторского таланта. Я видел его на работе. Я видел его неуклонную последовательность в революционном действии, его спокойное мужество террориста, наконец, его глубокую нежность к семье. В моих глазах он был даровитым и опытным революционером и твердым решительным человеком. Это мнение в общих чертах разделялось всеми товарищами, работавшими с ним».
В Европе 1903 года Азеф подробно изучил современные взрывчатые вещества и предложил сделать их главными техническими средствами террористической борьбы. Он докладывал в ЦК партии, что еще народовольцы 1880-х годов на основании своего богатого опыта пришли к выводу, что револьверы при покушении надо заменить бомбами, и повторял старую революционную поговорку «Мало вера в револьверы». Азеф, то ли согласовав, то ли нет, эту свою идею с Департаментом полиции, заявил, что основой террора должен стать динамит, и это позднее стало считаться в парии одной из самых крупных его заслуг. Азеф разработал систему приемов, обеспечивавших успех террористических актов и постоянно контролировал их строгое соблюдение. Члены Боевой Организации полностью отделялись от партии, не имели права пользоваться общепартийными конспиративными квартирами и явками, общаться с товарищами по партии, не являвшихся членами Боевой Организации, пользоваться нелегальными партийными паспортами. Азеф заявлял, что «при большой распространенности провокации в организациях массового характера, общение с ними для боевого дела будет губительно».
У Боевой Организации было много денег и добровольцев, из которых Азеф мог выбирать лучших боевиков. Для подготовки покушения создавались отдельные группы наблюдения за образом жизни и маршрутах сановников, их привычках и предпочтениях, частных знакомствах и деловых связях. Члены контрнаблюдательного отряда собирали информацию, как извозчики, продавцы газет, мелкие торговцы вразнос, посыльные, просто гуляющие, наниматели квартир рядом с местом жительства или работы объектов террористической атаки. В наружном контрнаблюдении изобретательность Азефа была поразительна, особенно с учетом того, что полицейские агенты наружного наблюдения постоянно находились на улицах и присутственных местах, где бывали члены имперского правительства, жили, работали, просто проезжали. Члены группы эсеровского контрнаблюдения деятельно собирали нужные для убийства очередного сановника сведения.
Отдельные группы боевиков занимались техническим обеспечением политических убийств, изготавливали взрывчатые вещества и снаряжали бомбы, держали «окна на границе», вели паспортное бюро, доставали револьверы, пистолеты, патроны, вели типографии. Отдельную обособленную группу составляли террористы – исполнители покушений. Контрнаблюдение, техника и боевики были строго отделены друг от друга. Отношения между тремя главными отделениями Боевой Организации поддерживались специальными посредниками-руководителями. До самого покушения исполнители политических убийств жили как обычные люди, стараясь не попадать в поле зрения полиции. Непосредственно на покушение шли только метальщики, техник, снаряжающий и разряжающий бомбы и руководитель-связник. Член ЦК эсеров В. Чернов пис