. Однако не до конца понятно, какими именно механизмами обусловлена такая корреляция: почему все-таки демократии и автократии по-разному относятся к банкам?
Эконометрический анализ сам по себе лишь до известного предела способен помочь в понимании причинно-следственных связей — и область изучения политических институтов и банков не является исключением из этого общего правила. Более полное понимание этих механизмов требует подробного рассмотрения того, как банковские системы развивались в конкретных странах с разными политическими условиями; иными словами, на вопросы сравнительного характера, поставленные политологами и экономистами, можно ответить с использованием исторических свидетельств и нарративных методов.
Но не всякий исторический пример подойдет. Поскольку мы хотим выяснить, как именно различия в политическом строе повлияли на особенности государственного регулирования банков (и как это регулирование, в свою очередь, повлияло на размер и структуру банковских систем), нам нужно подобрать примеры таким образом, чтобы они показывали эволюцию политического устройства страны. При этом в каждом случае надо учитывать уровень развития банков к началу рассматриваемого периода.
Итак, в этой статье рассматривается естественный эксперимент, представленный процессом развития банкинга в трех экономических системах Нового Света — Соединенных Штатах, Бразилии и Мексике — на всем протяжении XIX столетия, приблизительно от обретения этим странами независимости и до Первой мировой войны. Ни в одной из этих трех стран в тот момент, когда они начали свое существование в качестве независимых государств, не было ни единого чартерного (то есть лицензированного) банка, поскольку господствовавшие над этими странами колониальные державы не разрешали их создавать. Все три страны получили независимость с разницей в несколько десятилетий одна от другой, и всем трем новым правительствам для финансирования собственной деятельности потребовались банки.
Давайте сразу ясно скажем, что, как мы предполагаем, смогут рассказать нам эти сравнения и чего не смогут. Мы не будем пытаться доказать, что единственное, чем Соединенные Штаты, Бразилия и Мексика отличались друг от друга, было их политическое устройство, — это совершенно бессмысленно. Да? Соединенные Штаты были гораздо богаче, и доходы их населения были распределены более равномерно, чем в Бразилии или Мексике, — и эти различия определяли разницу в спросе на кредиты, а следовательно, количество и размер банков. Суть эксперимента, который мы проводим, заключается в сравнении каждой из этих стран с ней самой — но на разных этапах длительного временно́го периода. США были основаны как федеративная республика, но избирательное право там первоначально было ограничено. Со временем не только увеличилось число людей, имеющих право голоса, но также резко возросло число штатов, входивших в федерацию. Бразилия изначально была конституционной монархией, но превратилась в федеративную республику, где право голоса находилось под жестким контролем. Мексика вначале представляла собой централизованную монархию, но та быстро распалась, и в стране на несколько десятилетий воцарилась анархия. В конце XIX века Мексика наконец пришла к политической стабильности, но произошло это лишь ценой установления долговременной диктатуры.
Давайте также четко обозначим, какие аргументы мы выдвинем в этой статье. Развитие банковской системы, способной выдавать кредиты широким слоям населения, — не результат заботы политической элиты об обществе. Во всех трех рассматриваемых случаях элиты были мотивированы в первую очередь необходимостью создать стабильные источники государственного дохода — и поэтому центральные правительства всех трех стран пытались, в разное время, ограничить количество частных банков.
Развитая банковская система возникает также и не потому, что политическая элита вынуждена делиться властью с банкирами: банкиры и политики могут создавать коалиции, которые гарантируют банкирам защищенный рынок и монопольную прибыль, а политикам — стабильный источник государственных доходов. Иными словами, разветвленная банковская система — то есть такая, которая финансирует проекты исходя из того, предлагают ли они норму прибыли, превышающую стоимость капитала (с учетом рисков), — развивается в результате уникального стечения политических условий. А эти условия ассоциируются с политическими институтами, которые одновременно ограничивают полномочия и свободу действий чиновников, предоставляют заемщикам избирательное право и обеспечивают владельцев финансовых активов возможностью наложить вето на поползновения избирателей перераспределить эти активы. Но даже в такой ситуации нет никакой гарантии, что не возникнет коалиция, которая начнет работать против владельцев банков. Если коротко, банковские системы похожи на нежные тепличные растения.
Наконец, давайте ясно скажем, что мы относимся с осторожностью к нашему эксперименту. Более законченный эксперимент, чем тот, что мы представляем здесь, потребовал бы исторического анализа не трех, а гораздо большего количества примеров. Однако изучение истории не относится к тем предприятиям, где отдача возрастает с течением времени: чем больше случаев анализирует историк, тем меньше вероятность, что ему (или ей) удастся детально разобраться в особенностях каждого конкретного случая. Так что эту статью следует рассматривать не как заключительное слово по теме, а как приглашение историков и исторически мыслящих экономистов и политологов к дальнейшим исследованиям.
Ключевая роль, которую политические институты играют в развитии банковских систем, пожалуй, нигде не проявляется более очевидно, чем в Соединенных Штатах Америки XIX века. Политические институты Америки породили банковскую систему, подобной которой в мире до сих пор не существовало: банковская система США была огромна (и в самом деле, она намного превосходила размерами британскую, которая, как правило, считается финансовым центром тяжести XIX столетия) и состояла из десятков тысяч мелких банков, которым было запрещено открывать филиалы. Столь же примечательно, что на протяжении большей части интересующего нас периода банковская система США не регулировалась каким-либо квазицентральным банком, который выполнял бы функцию фискального агента правительства. Более того, Соединенные Штаты были необычны именно тем, что сначала создали этот квазицентробанк, а затем отозвали у него лицензию. На протяжении большей части XIX века американская банковская система регулировала сама себя или регулировалась правительствами штатов[142].
Специфическую историю развития банковской системы Соединенных Штатов определяли политические институты, зафиксированные в Конституции 1789 года. С одной стороны, эти институты ограничивали власть и свободу действий государственных чиновников при помощи двухпалатного законодательного органа, непрямых выборов президента, который имел право наложить вето на принятый парламентом закон, и системы федерализма, делегировавшей широкие полномочия правительствам штатов. С другой стороны, эти же институты ограничивали доступ к политической власти для рядовых граждан, поскольку предусматривали непрямые выборы и президента, и Сената. Еще сильнее ограничивали влияние общественности законы штатов, в соответствии с которыми правом голоса обладали исключительно собственники, владельцы недвижимости. Сами по себе эти институты отражали интересы групп, доминировавших в американской политике в первые десятилетия после обретения независимости. Федерализм отражал тот факт, что колонии в свое время сформировались как тринадцать независимых единиц, в каждой из которых было свое колониальное правительство. Непрямые выборы и имущественный ценз для избирателей показывают, насколько серьезно федералистская политическая элита относилась к опасности того, что какой-нибудь популист решит сыграть на идеях о перераспределении собственности, которые всегда бродили в простом народе[143].
Этот набор политических институтов — центральное правительство, чьи власть и полномочия были урезаны, плюс ограничения избирательного права — привел к тому, что изначальная организация банковской системы Америки разительно отличалась от сегодняшней. Федеральное правительство, недолго думая, выдало чартер (лицензию) монопольному банку — основанному в 1791 году Банку Соединенных Штатов (Bank of the United States, BUS). Это был коммерческий банк, владели и управляли которым богатые финансисты из числа федералистов. Он вполне мог принимать вклады от частных лиц и выдавать им кредиты, а также играл роль фискального агента федерального правительства. Федеральное правительство получило 20 % капитала BUS, ничего не заплатив за эту долю: вместо этого оно получило в банке кредит, а затем погасило его с помощью потока дивидендов, полученных в качестве акционера. Взамен BUS получил несколько ценных привилегий: право ограниченной ответственности для своих акционеров; право хранить золотой монетный запас (specie balance) федерального правительства; право взимать с федерального правительства проценты по кредитам банка (банкнотам, выпущенным банком для покрытия федеральных расходов); и право открывать филиалы по всей стране.
Если бы американские политические институты предоставили федеральному правительству исключительное право выдавать банковские лицензии (чартеры), то BUS мог бы сохранять монополию очень долго — может быть, так же долго, как Банк Англии, который с 1694 по 1825 год был единственным в королевстве акционерным банком с ограниченной ответственностью. Однако политические институты Америки препятствовали такому развитию событий. Конституция предусматривала, что любыми полномочиями, не делегированными прямо и определенно исключительно федеральному правительству, могут быть наделены и отдельные штаты. В соответствии с Конституцией штаты потеряли право облагать налогами импорт и экспорт, а также выпускать бумажные деньги. Обе эти привилегии были закреплены за федеральным правительством, и в обмен на это оно приняло на себя внушительные долги, которые накопились у штатов в эпоху «Статей Конфедерации»