[156]. Вскоре примеру штата Нью-Йорк последовали и другие. К началу 1860-х годов двадцать один штат принял один из вариантов нью-йоркского закона, сделав банковское дело гораздо более популярным и увеличив конкуренцию[157].
Однако свободный банкинг не устранил все сложности, связанные с количеством финансовых организаций. В большинстве штатов закон о свободной банковской деятельности не подразумевал выдачи лицензии филиалам. Практически все банки в Соединенных Штатах XIX века, за исключением некоторых южных штатов, имели лишь одно отделение. Такое необычное устройство банковской системы стало результатом еще одной неожиданной политической коалиции: популисты, которые опасались возникновения банковских монополий в штатах, заключили союз с банкирами, которые как раз хотели построить такие локальные монополии.
С точки зрения федерального правительства, у права штатов самостоятельно выдавать лицензии на банковскую деятельность имелся один существенный недостаток: это право лишало федеральное правительство важного источника доходов. Данная проблема стала особенно острой во время Гражданской войны, когда расходы федерального правительства взлетели до небес. Поэтому в 1863, 1864 и 1865 годах были приняты федеральные законы, нацеленные на ликвидацию местных финансовых организаций и замену их системой национальных банков, которые могли бы финансировать военные усилия правительства. Банки, имевшие федеральный чартер, вынуждены были вложить треть своего капитала в федеральные правительственные бонды, которые затем депонировались у федерального контролера денежного обращения в качестве обеспечения эмиссии банкнот. Иными словами, банкам приходилось давать федеральному правительству заем в обмен на право эмиссии. В стремлении максимизировать этот кредит был принят Закон о национальных банках, который сделал предоставление лицензии формальной процедурой: если были соблюдены минимальные требования по размеру основного и резервного капитала, чартер выдавался в любом случае. Так выглядел свободный банкинг в национальном масштабе.
Федеральное правительство не могло ни отобрать у штатов права выдавать чартеры, ни запретить банкам с чартерами, выданными штатом, эмитировать банкноты. Что оно, однако, могло сделать, так это обложить банкноты десятипроцентным налогом — а затем освободить от него банки с новыми, федеральными лицензиями, тем самым вынудив и остальные банки получать последние. В краткосрочной перспективе реакция частных банков была такой, как и ожидало федеральное правительство: число лицензий, выданных штатами, сократилось с 1579 в 1860 году до 349 в 1865-м. Количество же федеральных банков резко выросло: с нуля в 1860-м до 1294 в 1865 году. И оно продолжило расти, достигнув 7518 к 1914-му — в этом году активы банков составили 11,5 миллиарда долларов[158].
Однако в долгосрочной перспективе особенности политических институтов США помешали устремлениям федерального правительства создать единую, лицензированную на федеральном уровне банковскую систему. Кроме того, эти особенности привели к тому, что барьеры для входа в банковский бизнес, предусмотренные законодательством о национальных банках, практически не работали. Федеральное правительство фактически национализировало право эмиссии бумажных денег путем введения в 1865 году десятипроцентного налога на банкноты, выпущенные местными банками. Однако о чеках, выписанных на счет в местном банке, в этом законе ничего не говорилось. Поэтому местные банки теперь все более активно принимали депозиты, и чеки, выписанные на эти депозитные счета, становились все более распространенным средством расчета в деловых операциях[159]. В результате в период с 1865 по 1914 год банки с местными чартерами оставили далеко позади федеральные финансовые организации. В 1865 году местные банки составляли лишь 21 % от общего числа банков и контролировали лишь 13 % всех банковских активов США. К 1890 году местных банков стало больше, чем государственных, и большинство активов тоже принадлежало им. Примерно в 1914-м 73 % всех банков США были местными, и в их руках было сосредоточено 58 % всех банковских активов страны.
Конкуренция между отдельными штатами и федеральным правительством, а также конкуренция между самими штатами, пытавшимися создать у себя привлекательную нормативно-правовую среду, породили банковскую систему, не похожую на систему любой другой страны. Во-первых, в 1914 году в Соединенных Штатах функционировало целых 27 349 банков. Во-вторых, почти ни один из этих банков не имел филиалов: в большинстве штатов были приняты законы, не позволявшие создавать филиалы даже банкам с федеральным чартером. Даже в тех штатах, где это не было недвусмысленно запрещено, возможность создания филиалов была просто-напросто не предусмотрена законодательством. В результате 95 % банков имели лишь один офис, а те, у которых все же имелись филиалы, были, как правило, невелики: в среднем количество функционирующих отделений было меньше пяти[160]. Причиной принятия таких законов была особенность американской политики, сейчас уже, пожалуй, знакомая читателю: банкиры, стремящиеся к построению локальных монополий, вступали в союз с политиками-популистами, выступавшими против централизации экономической власти, которую олицетворяли крупные банки.
Такая структура банковской сети имела свои недостатки. Большое количество мелких банков делало более опасными банковские кризисы; банкам было сложно сокращать расходы (что было бы проще, если бы у них была возможность территориального расширения бизнеса); и, наконец, у банкиров появлялась возможность извлекать выгоду из установления локальной монополии[161]. И все же банковская система с мелкими банками и свободным входом в нее означала, что все рынки Соединенных Штатов конкурентны: любой рынок, который генерировал доход для монополиста, был открыт и для его конкурентов, желающих получать такой же доход.
Посмотрим теперь, как эволюционировали политическое устройство и банковская система Бразилии и чем эта эволюция отличалась от американской. В самом деле, Бразилия представляет собой яркий пример страны, в которой самые мощные группы интересов — то есть плантаторы, торговцы и финансисты — структурировали государственные институты таким образом, чтобы ограничить доступ к политическим решениям для широких слоев населения. Эти группы интересов вступили в коалицию с политической элитой Бразилии, в частности, с членами португальского королевского дома, обладавшими верховной монархической властью в стране, что позволило создать финансовую систему, основанную на дележе регулярного дохода (ренты) между этими двумя сторонами. Альянс оказался под угрозой лишь раз, когда в 1889 году монархия была свергнута, и новое правительство открыло практически неограниченный доступ к банковским лицензиям. Тем не менее в течение нескольких лет после провозглашения республики старые правила вновь вступили в силу, и Бразилия вернулась к системе, в которой правительство ограничивало количество банков, а существующие банки за это предоставляли правительству кредиты. В конечном счете в стране развилась банковская система, в которой доминировал один супербанк, имевший монопольное право на создание филиалов в разных штатах Бразилии, — и он же был банком центрального правительства. В сущности, правительство было основным акционером банка.
Первый банк Бразилии, «Банку ду Бразил», был основан в 1808 году, когда британский флот после вторжения Наполеона в Португалию эвакуировал в Бразилию португальского короля Жуана (Иоанна) VI. С точки зрения Жуана, смысл создания «Банку ду Бразил» был ясен: финансирование правительственных расходов. Для того чтобы побудить торговцев и землевладельцев Бразилии купить акции банка, Жуан предоставил ему ряд заманчивых привилегий: монополию на эмиссию банкнот, исключительное право на экспорт предметов роскоши, монополию на обработку финансовых операций правительства, присвоение долгу перед банком такого же правового статуса, что и долгу перед королевским казначейством, а также право собирать новые налоги, введенные королем, — а затем до десяти лет держать эти средства у себя в качестве беспроцентных депозитов[162].
При этом не было никаких гарантий, что однажды король не решит нарушить все свои обещания и не экспроприирует банк. Правительству было нужно, чтобы торговцы и плантаторы покупали акции, однако те вели себя настолько осторожно, что «Банку ду Бразил» удалось достичь первоначальной целевой капитализации лишь в 1817 году, спустя одиннадцать лет после основания. Осторожность потенциальных акционеров не была беспочвенной: по большей части деятельность банка заключалась в печати банкнот, которые затем использовались для покупки долговых обязательств, выпущенных королевским правительством. По мере того как бумажных денег становилось все больше, росла и инфляция. Фактически банк действовал как правительственный агент в установлении инфляционного налога, и этот налог больно ударил по всем, в том числе и по акционерам банка, которые, скорее всего, не получили норму прибыли, скорректированную с учетом инфляции, что могло бы компенсировать им упущенную выгоду от размещения капитала: номинальная годовая доходность акций «Банку ду Бразил» в 1810–1820 годах составляла в среднем 10 %, и эта цифра, вероятно, даже близко не подбиралась к показателям инфляции[163]. Что еще хуже, в 1820 году Жуан отказался от договоренности, по которой банк мог оставлять себе средства, поступившие от новых королевских налогов. Годом позже Жуан вернулся в Португалию и при этом забрал с собой запас драгоценных металлов, которые он и его придворные держали в банке, обменяв этот запас на все банкноты, которые только смог получить в свое распоряжение. Впрочем, «Банку ду Бразил» продолжал функционировать до конца 1820-х годов, и сын Жуана, император Педру I, по большей части использовал его в тех же целях, что и отец, — для исправления дефицита государственного бюджета путем эмиссии все новых банкнот