— взаимодействие местных властей со СМИ и организациями гражданского общества в целях формирования позитивного образа культурного разнообразия, борьбы с расизмом и негативными стереотипами, организации мероприятий по межкультурному диалогу, а также обеспечения правовой и социальной поддержки мигрантов;
— учет вопросов культурного разнообразия при проведении образовательной (школы, университеты) и жилищной (например, для предотвращения сегрегации по этническому или конфессиональному принципу и продвижения культурного обмена на уровне отдельных кварталов) политики;
— вовлечение мигрантов и представителей меньшинств в городскую экономику и систему городского управления на равной основе и обеспечение равного доступа к городским услугам (образование, здравоохранение, жилье, транспорт);
— создание виртуальных (веб-сайты и блоги) или физических (парки, клубы, спортивные комплексы) «зон контакта», в которых представители различных, порой поляризованных и враждебно настроенных групп неизбежно сталкиваются друг с другом в процессе повседневной жизни;[604]
— постоянный обмен опытом между акторами городского самоуправления и представителями гражданского общества из разных городов[605].
15. Перспективы обновления идей национальной политики
Пока что практики низовой аккомодации (или технологии взаимного приспособления представителей разных культур) являются новыми и слабо понятными в России (как и в большинстве других стран на постсоветском пространстве). Однако в ряде крупнейших российских городов некоторые из них уже существуют, можно даже говорить о проявлении в практике российского муниципального управления элементов интеркультурализма, хотя и не во всем этот опыт успешен.
Периодические контакты городских администраций с лидерами этнических диаспор. Этот механизм управления используется во многих крупнейших городах России, и анализ таких практик позволяет сделать вывод о его дефектах (впрочем, не фатальных).
Во-первых, взаимодействие с лидерами диаспор не всегда означает связь с самой диаспорой. Наши исследования в фокус-группах показали, что в России лишь чеченская диаспора проявляет высокую зависимость от мнения лидера «своей» (в данном случае Чеченской) республики[606]. Однако чеченский случай уникальный. Например, «дагестанское землячество в Ростове-на-Дону категорически отказывается рассматривать республиканскую власть [Дагестана] как обладающую правом указывать, как себя необходимо вести его членам за пределами республики. Они предпочитают действовать автономно»[607]. Технология встраивания диаспор в централизованные структуры власти и передачи им функций контроля над своими подопечными создает лишь иллюзию усиления вертикали власти. Разумеется, такая технология не имеет ничего общего с локальной демократией и гражданской самоорганизацией. При этом она едва ли реализуема в качестве универсального механизма хотя бы потому, что в современной России растет уровень независимости мигрантов от своих этнических организаций. Мало того, большинство этнических диаспор в российских городах представлены несколькими разными и зачастую конкурирующими организациями.
Во-вторых, взаимодействие властей со «старейшинами» общин в лучшем случае обеспечивает некоторый уровень контроля администрации над ситуацией в разных общинах, но никогда не помогает процессу интеграции мигрантов, этнических и религиозных меньшинств в городское сообщество. Хорошо заметен противоположный эффект: чем меньше представители диаспор интегрированы в городскую среду, тем больше они зависимы от общин, которые уже поэтому далеко не всегда заинтересованы в интеграции мигрантов в городские сообщества[608].
В-третьих, такое взаимодействие акцентирует внимание общества на этнической и религиозной идентичности, ущемляя гражданские идентичности, поэтому возвышение роли общин зачастую приводит к эффекту коммунитаризма, т. е. к расколу городского сообщества на параллельно существующие общины. Именно коммунитаризм подвергается обоснованной критике в последние 10–15 лет со стороны экспертов и политиков разных стран.
Устранение проблем взаимосвязи городских властей с этническими сообществами возможно за счет разных механизмов. Один из них заключается в замене в советах по делам национальностей при городских администрациях формальных руководителей этнических организаций (в том числе и этнических автономий) на рядовых граждан разных национальностей, проявивших себя в жизни города. Эффективной формой ослабления коммунитаризма является использование «интеграционного контракта», предполагающего взаимные обязательства принимающей стороны и иммигрантов. Этот подход отличается от коммунитаризма в двух отношениях: контрактный принцип, во-первых, переводит ориентацию властей с общины на конкретного индивида, с которым и заключается контракт (это, кстати, уменьшает зависимость мигранта от общины); во-вторых, стимулирует включение мигранта в принимающее сообщество, поскольку налагает на него определенную ответственность за интеграцию в некую среду и обязанность доказательства своей интегрированности.
Публичные слушания и общественные обсуждения. На наш взгляд, этот элемент интеркультурализма имеет неплохие предпосылки для освоения в России. По крайней мере, в нашей стране существуют правовые основы для проведения таких мероприятий (например, ст. 28 «Публичные слушания, общественные обсуждения» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Положения о публичных слушаниях записаны в Градостроительном кодексе, и такие обсуждения реально осуществляются в Москве и ряде других крупнейших городов. Там, где они не проводятся, возникают городские конфликты, подобные тем, что произошли в Екатеринбурге (май 2019 года) по поводу выбора места для строительства православного храма. Вместе с тем наличие правовых возможностей для публичных слушаний и общественных обсуждений не снимает проблемы их реального проведения, особенно за пределами столицы.
Анализ практики проведения подобных мероприятий в разных регионах России указывает на многочисленные формы их бюрократизации[609]. Дело в том, что положения о таких слушаниях и обсуждениях принимаются каждым муниципальным образованием и в большинстве случаев они написаны в интересах не столько городских сообществ, сколько городских администраций. Эти положения зачастую неконкретны и расплывчаты. Например, не существует правил формирования состава оргкомитета по проведению публичных слушаний, а когда «оргкомитет формируется целиком из муниципальных служащих (что обычно и бывает), то с большой вероятностью можно предположить, что на слушаниях будет преобладать позиция муниципалитета»[610]. Зато жестко ограничен круг вопросов, выносимых на публичные слушания. Особенно этим грешат муниципалитеты в Северо-Кавказском федеральном округе[611]. Крайне редко на общественные обсуждения выносятся вопросы межэтнических и межконфессиональных отношений, в том числе и такие важные для жителей, как размещение культовых сооружений и культурных центров. Пока не было примеров общественного обсуждения случаев дискриминации по этническому или религиозному признаку. Как правило, это мотивируется стремлением «не разжигать этническую и религиозную рознь». Тем не менее есть все основания предполагать, что как раз отсутствие институтов медиации вроде публичных слушаний и обсуждений в большей мере способствует формированию или углублению конфликтов, способных перейти из латентной фазы в открытую.
В России немало и других проблем для реализации концепции интеркультурализма, например ограниченность полномочий муниципалитетов. По мнению Н. Зубаревич, «российский муниципалитет практически любого типа — это усеченная и крайне скованная управленческая структура, у которой отобраны и перенесены на уровень регионов все базовые полномочия, в первую очередь социальные»[612]. Однако нельзя сказать, что эти административные проблемы непреодолимы. Теоретически куда больше преград для политики, основанной на низовой самоорганизации городских и локальных сообществ, выдвигает этатизм, точнее особая роль государства в политической системе России и слабая общественная активность граждан.
В социологической и политологической литературе часто подчеркивается более значительная, чем в странах Запада, роль государственной власти в жизни российского социума. Известный этносоциолог Леокадия Дробижева отмечает, что для россиян «самым значимым фактором для консолидации является государство: оно набирает вдвое большее число голосов, чем любое другое значимое представление, объединяющее россиян, — 60–75 %»[613]. Что касается гражданской активности и гражданской культуры, понимаемой главным образом как культура участия, то, судя по материалам исследования Левада-Центра за 10 лет (2006–2015), они не укрепляются в России. Подавляющее большинство россиян устойчиво отмечают, что они не оказывают какого-либо влияния ни на политическую, ни на социально-экономическую жизнь как во всем государстве, так и в своем регионе, городе или районе[614]. Эта привычная пассивность, в свою очередь, понижает стремление формальных граждан России участвовать как в политической жизни страны, так и в процедурах межкультурного диалога — важной части политики Управления культурным разнообразием (УКР). Так как же в таких условиях можно расчитывать на приживление в России основных идей интеркультурализма, предполагающих в качестве главной своей предпосылки наличие активных городских сообществ?