Страх перед эффектом спустившейся петли
В начале июля 2011-го неопределенность на финансовых рынках снова возросла, в частности, повысились процентные ставки по государственным облигациям Италии и Испании. В ответ на это главы государств и правительств валютного союза зоны евро и органы ЕС 21 июля 2011 г. поставили снова вопрос о дополнительном пакете помощи Греции, продлили срок кредитов ЕФФС, понизили их условия и заметно расширили набор инструментов по кредитам ЕФФС и ЕSМ.
Бундесбанк включил после этого в свой следующий месячный отчет «серый ящик», текст которого я считаю историческим документом того времени107:
– Вначале он (Бундесбанк) напомнил об основах Маастрихтского договора:
«При создании валютного союза было согласовано в качестве основного принципа, что финансовая политика остается в национальной ответственности… Чтобы создать предпосылки для солидной бюджетной политики, в Маастрихтском договоре было прописано, что ни сообщество, ни страны-члены не должны выступать за долги других членов или нести за них ответственность».
– Затем он подверг критике то, что «решениями от 21 июля первоначально согласованные рамки валютного союза все больше находятся под угрозой потери консистенции», и высказал сожаление: «Единой европейской финансовой политики или политического союза с демократически узаконенными полномочиями центрального уровня давать директивы относительно национальной бюджетной политики в настоящее время на политическом уровне не намечается».
– Бундесбанк выдвинул требование:
«Если не произойдет принципиальной смены режима с широким отказом от национального фискального суверенитета, то решающим будет то, чтобы не полностью отменить все еще предписываемое договором исключение ответственности и связанное с ним повышение дисциплины национальных фискальных политик через рынки капитала, а наоборот, снова укрепить».
Это предложение понятно, но звучит не очень обнадеживающе. Когда-то мощный Бундесбанк выглядит сейчас как античный гладиатор, который в конце своей последней борьбы барахтается, пойманный в сеть, наброшенную на него коварным противником. Тем не менее сформулированный в вышестоящем заявлении вывод правильный:
1. В валютном союзе суверенных государств риск банкротства принципиально должен оставаться у национального государственного бюджета.
2. Если на облигации стран еврозоны в зависимости от надежности будут выплачиваться разные проценты, то это не является «отрицательным влиянием на конъюнктуру рынка», с которым нужно бороться средствами с более выгодными процентами ЕФФС или ЕSМ, а будет считаться неотъемлемой директивой, такой же, как при облигациях предприятий с различной степенью надежности.
Но второй пакет по Греции указывает совершенно другое направление:
– Здесь обанкротившееся государство нужно было вновь спасать от банкротства. С первым и вторым пакетом спасения и частичным прощением долгов оно получило общую помощь, которая на 50 % превышает размер ВВП. По масштабам это выглядит так, как будто бы для Германии был специально скроен пакет помощи в четыре млрд евро!
– Обязательства оставляют осуществление мер в конечном счете на ответственность Греции, и усиленный контроль ничего не сможет изменить. Не Греция является заложником еврозоны, а еврозона является заложником Греции.
Для этого решения основным было желание любыми обстоятельствами не допустить выхода Греции из зоны евро. Утверждения, что это необходимо сделать, чтобы избежать опасности заражения или не допустить гражданских беспорядков в Греции, можно легко понять как отговорки. Можно было бы уже с 2010 г. разработать и принять порядок банкротства стран еврозоны108. Ввиду большого греческого торгового дефицита и слишком высоких производственных затрат в стране уместным и даже неизбежным при государственном банкротстве был бы возврат к национальной валюте. Ни одна из связанных с этим переходных проблем, например, что поставщики из-за границы поставляли бы вначале за предоплату, не была бы нерешаемой.
Первый пакет по спасению в мае 2010-го, который включал в себя также и помощь Греции, обосновывался еще необходимым отпором спекуляции – то есть защитой от темных сил на международных финансовых рынках. Тогда речь шла о волчьей своре спекулянтов, которая действует по всему миру. Поэтому сейчас Греции нужно только государственное спасение, потому что одалживать этой стране деньги противоречит всякой коммерческой разумности.
Какой же мотив стоит за этой политикой, которая полностью противоречит духу и букве Маастрихтского договора и не имеет никакого экономического смысла ни для Греции, ни для остальной еврозоны? Единственный рациональный мотив, который я могу увидеть, – это страх перед эффектом спущенной петли, который мог бы представлять угрозу для всего европроекта. Оставляю открытым вопрос, оправдан ли этот страх или нет, но, во всяком случае, кажется, именно он в значительной степени определяет поведение всех участников.
Ультимативную угрозу Ангелы Меркель «Если рухнет евро, то рухнет и Европа» я интерпретирую как безопасную английскую булавку швабской домохозяйки, с помощью которой она решительно пытается через колено удержать дальнейшее распространение спустившей петли в шерстяном чулке.
Налоговые тормоза и режим санкций
Уже вскоре после подписания Маастрихтского договора в Германии пробудились сомнения, будет ли предусмотренный в договоре обстоятельный и не слишком угрожающий механизм санкций достаточным, чтобы заставить все страны-члены вести солидные бюджеты. Я в то время также выразил скептическое мнение109. В 1996-м возрастающая общественная критика привела к дополнительным исправлениям с автоматическими санкциями в том случае, если будет превышен предел дефицита в 3 %. И еще до того, как это правило смогло применяться, в 2002–2003 годах оно было единодушно смягчено под руководством Франции и Германии. В европейской дискуссии правило о долгах проходит под заголовком «Пакт стабильности и роста экономики». Но и приятная упаковка ничего не изменила в том, что пакт стабильности и роста экономики не выдерживает того, чего от него можно было ожидать. В этом единодушны также и комиссия, и ЕЦБ и федеральное правительство110.
Со времени подписания Маастрихтского договора дискуссия вокруг осуществления обязательных пределов долгов похожа на шествие с танцами в Эхтернахе (религиозная процессия под Люксембургом). Последнее решение было принято на Европейском саммите 31 января 2012-го межгосударственным договором (см. главу 4). Остается только ждать, приведет ли предусмотренное законное введение долгового тормоза по немецкому образцу в национальное законодательство всех стран действительно к постоянному сокращению новых задолженностей. Опыт более чем 20 лет со времени подписания Маастрихтского договора дает повод для скепсиса.
Фиксирование на государственной задолженности также затрагивает суть проблемы в валютном союзе лишь частично:
– Государственная задолженность стран с профицитами расходно-доходного баланса – как, например, Германия, Нидерланды или Финляндия – с учетом функционирования валютного союза совершенно не представляет проблем. И наоборот, если новая задолженность в этих странах снизится, то они при прочих равных условиях скорее будут иметь еще большие профициты расходно-доходного баланса, что сделает положение для стран зоны евро с дефицитами баланса еще легче.
– Кризисные страны, такие как Испания или Ирландия, имели в соответствии с налоговым правилом в течение многих лет образцовые бюджеты. Если бы межгосударственный договор вступил в силу уже с началом валютного союза, то комиссия ЕС по контролю за бюджетами до 2008 года смогла бы установить, что обе страны ведут себя примерно. Но санкции были наложены не на эти две страны, а на Германию.
Тем не менее если межгосударственный договор ведет к тому, что склонность к государственной задолженности снижается во всех странах зоны евро, то он выполняет полезную функцию. Но те страны, которые не могут или не хотят действовать по правилам, каким-то путем всегда будут укрывать свои нормативные задания и после многих лет спокойствия должны будут предстать перед Европейским судом. Франсуа Олланд хотя и поддерживал в период предвыборной борьбы за президентский пост во Франции постоянный фонд спасения ЕSМ, но решительно отвергал «направленный на жесткую экономию фискальный пакет»111.Только в феврале 2013-го комиссия вообще в первый раз ввела санкции из-за постоянного превышения Маастрихтских пределов в 3 % для государственного дефицита. Это коснулось Венгрии, которая каждый год после своего вступления в 2004 году превышала эти границы. В качестве санкции было предусмотрено на 2013-й сокращение средств поддержки из Фонда стабилизации в объеме 0,5 % ВВП112.
Было бы хорошо, если бы обязательные бюджетные нормы соблюдались, но они никогда не смогли бы заменить роль строгого принципа No-Bail-Out. Для будущего политического союза Европы всегда охотно приводят пример США. Там в финансовой конституции идут совершенно другими путями: федеральное государство не несет никакой ответственности за бюджеты штатов и муниципалитетов. А они все-таки отвечают за 40 % всех общегосударственных расходов113.Они постоянно испытывают риск банкротства114. В то время как в Европе главы правительств из-за маленькой Греции спешат с одного заседания по кризису на другое, можно предположить, что американский президент Обама из-за продолжительного финансового кризиса в Калифорнии 115 не спал спокойно уже не одну ночь. Но финансовое положение в Калифорнии просто не входит в сферу ответственности американского федерального правительства, оно также никого не беспокоит и в сенате или в палате представителей конгресса.
Распространяющееся смешивание финансовых рисков и финансовой ответственности происходит в результате такого развития, которое не укрепляет валютный союз, а лишь дестабилизирует его на длительный срок. В 1996 году я написал:
«Страны – члены валютного союза тем быстрее поддадутся по-разному сформированной у них склонности к дефицитной национальной экономике:
– чем больше они смогут надеяться в итоге на смягчение денежной политики,
– чем больше на их доходы и расходы будут оказывать влияние предписания ЕС, и они таким образом будут лишены собственной ответственности,
– чем больше они смогут надеяться на помощь непосредственно от ЕС или межгосударственной системы финансового регулирования в ЕС».
16 лет спустя эта оценка остается по-прежнему актуальной116.
Однако положительным я считаю то, что национальные государства все больше должны подчиняться требованию давать пояснения и оправдания относительно своей бюджетной политики, представляя Еврокомиссии для экспертной оценки свои бюджетные ориентировочные показатели, и что они должны находиться под усиленным контролем, если они нарушают правила по долгам программы стабилизации и роста экономики117.
ЕФФС И ЕSМ
На слух это воспринимается жестко, но не является преувеличением, что в ходе дискуссии об инструментах гарантии, которые должны были блокировать дальнейшие возможности задолженностей южных стран, о них распространилось некое извращенное мнение. Совершенно очевидным должно было бы быть понимание того, что южные страны не имели бы трудностей покрывать свою потребность в кредитах под умеренную процентную ставку, если бы их бюджетная политика была бы надежной и правдоподобной. Я уже говорил о том, что у них есть все инструменты для того, чтобы соответствующим образом строить свою бюджетную политику. Если бы они действовали таким образом, то не нужны бы были ни ЕФФС, ни ЕSМ, так как облигации этих стран были бы для инвесторов достаточно привлекательными и без «базуки» на заднем плане.
В ходе дискуссии об удвоении ЕSМ с 500 миллиардов € до одного триллиона в январе 2012-го Хольгер Штельцнер справедливо поставил вопрос: «Почему, собственно, антикризисный фонд евро должен увеличиваться, если, как утверждают греки, ирландцы, португальцы, испанцы и итальянцы так жестко экономят и проводят реформы?»118
Ответ ясен: его не только не нужно увеличивать, он и так лишний. Но немецкая политика не может или не желает передавать в этом отношении достаточно ясные послания, которые можно было бы сформулировать достаточно вежливо.
Когда итальянский премьер-министр Монти 119 и Кристин Лагард, директор-распорядитель МВФ, в конце января 2012-го с поддержкой президента Франции Саркози в, очевидно, согласованной акции усилили открытое давление на Германию, чтобы та дала согласие на удвоение объема ЕSМ, и Кристин Лагард в публичном выступлении в Берлине потребовала от Германии «добродетелей решительной солидарности», Ангела Меркель ответила на это требование следующим образом:
«Германия всегда все делала для того, чтобы защитить евро. Но едва мы сообщили одну новость, как нужно уже готовить следующую, и я считаю это неправильным»120.
Это была не совсем четкая аргументация без содержательного определения. Соответствующей была и реакция общества. Каждый вкладывал в ее высказывание то, что хотел бы услышать. Заголовок в газете FAZ («Франкфуртер альгемайне цайтунг») гласил: «Меркель пока против дополнительной помощи испытывающим денежные затруднения странам зоны евро»121, а Financial Times сразу вышла под заголовком «Germany open to boosting crisis fund»122. («Германия открыта для повышения антикризисного фонда».)
Таким образом, повышение ЕSМ как бы заранее уже было предопределено. Стало ясно, что Германия лишь придерживала свое окончательное согласие, чтобы укрепить свои позиции на переговорах о международном договоре и добиться осуществления обязательных бюджетных норм. Спустя два месяца Ангела Меркель окончательно уступила и заявила 26 марта 2012-го о готовности Федерального правительства, чтобы ЕФФС и ЕSМ какое-то время действовали параллельно123,так что максимальный риск ответственности Германии из ЕФФС составил 253 млрд € и 190 млрд € из ЕSМ дополнительно. Первоначальная немецкая позиция превратилась, таким образом, в свою противоположность. Наверняка будет так, что следующей ступенью уступки перед истечением срока ЕФФС в 2013-м явится то, что его гарантии станут постоянными.
Но всего этого будет недостаточно, если однажды действительно встанет вопрос о том, чтобы «спасать» Италию или Испанию. Поэтому Вольфганг Мюнхау в «Financial Times» называет расширенный антикризисный фонд спасения совершенно справедливо «Toy Gun»124 («игрушечным пистолетом»), а Генеральный секретарь ОЭСР Хосе Анхель Гурриа повторил свое требование о «брандмауэре» в объеме одного миллиарда евро125.Что бы ни делала Германия, в глазах ее критиков этого всегда будет мало. Они смогут успокоиться, только если Германия полностью будет нести ответственность за все государственные долги в зоне евро.
Здесь вновь со времени переговоров по Маастрихтскому договору ясно виден зарекомендовавший себя образец: Германия дает материальные обязательства в обмен на обещание финансовой платежеспособности. Проблема заключается лишь в том, что материальные обязательства суммируются и все выполняются, в то время как обещания встречных обязательств быстро морально изнашиваются, и никто не успевает ими воспользоваться. Всякое возобновление одних и тех же обещаний оплачивается новой материальной помощью Германии. Международный договор, как уже говорилось, является не чем иным, как многократной попыткой показать действенность обещания стабильности Маастрихтского договора.
ЕSМ является политическим инструментом, чтобы либо ввести совместную ответственность за долги стран евро через черный ход, либо создать вход в трансфертный союз:
– Как уже говорилось, каждая страна – член еврозоны благодаря своим суверенным возможностям принятия решений о доходах и расходах в принципе сама в состоянии управлять по своему усмотрению дефицитами и излишками своего финансирования. Если она ответственно относится к этой задаче, то никогда не попадет в такое положение, чтобы потерять свои рынки капитала, а те проценты, которые ей нужно будет уплачивать, всегда останутся в пределах ее возможностей.
– Так как формирование доходов и расходов является суверенным решением страны, то по определению никогда не должна возникать ситуация неликвидности. Первый зонтик спасения был открыт 7 мая 2010-го в спешной панике под давлением президента ЕЦБ Трише. Греция уже тогда была практически банкротом. И первый пакет спасения лишь сдержал естественный ход вещей. Португалии и Ирландии при обоснованных действиях государства также пришлось бы в крайнем случае согласиться с сильно повышенной процентной ставкой по новым кредитам. А что было бы в этом плохого?
– С точки зрения политики формирования экономического порядка постоянный антикризисный механизм является посильным, если он служит для того, чтобы выявлять возможную неплатежеспособность государственных бюджетов: «Постоянный антикризисный механизм без регулирования неплатежеспособности выродился бы в постоянный кредитный механизм, а степень финансовой стабильности рынка не увеличилась бы, а уменьшилась. Это в конечном итоге могло бы привести к тому, что все большее число стран-членов выскажутся за увеличение антикризисного механизма и за введение дальнейших трансфертных механизмов»126.
В начале 2011-го это предостережение научного совета при Федеральном министерстве экономики казалось преувеличенным. Весной 2012-го оно уже таким не кажется. Эрих Веде цитирует как комментарий к философии «спасательных зонтиков» британского философа, экономиста и социолога Герберта Спенсера, который в конце XIX в. в эссе «Деньги и банковское дело» писал: «The ultimate result of shielding men from the effects of folly, is to fill the world with fools»127. («Конечным результатом ограждения людей от последствий глупости стало бы заполнение мира дураками».)
Евробонды и другие элементы коллективной ответственности
В главе 4 я уже останавливался на мысли о том, чтобы совместно выпущенными европейскими облигациями сделать коллективной ответственность за национальные государственные долги. При этом важно видеть по другую сторону деловых аргументов интересы заинтересованных и пострадавших. Это в первую очередь банки и учреждения-вкладчики. Йозеф Акерман, как президент международного банковского союза, и многие другие банкиры, а также главные экономисты крупных банков поддерживают тесные контакты на национальном и международном уровне с политическими деятелями и СМИ. Это принципиально законно и входит в их задачи. Но в соответствии с тенденцией это ведет к тому, что их точка зрения на вещи доминирует как в СМИ, так и в головах политиков, так как отсутствуют контраргументы. К тому же политики очень редко могли противопоставить свою собственную компетентность потоку непрерывного воздействия.
Банки и все управляющие крупными финансовыми институтами в ужасе от неоплаченных кредитов, но в особенности от банкротства государств, если те не находятся где-то глубоко в третьем мире, в сердце Черной Африки. Поэтому они пытаются постоянно и непрерывно убеждать политиков и журналистов в том, что банкротства государств нужно всеми силами избегать. Больше всего им нравятся так называемые глубокие рынки с большими запасами не находящихся под угрозой неплатежеспособности, ликвидных государственных облигаций. Они ничего не имеют против, если инфляция будет чуть больше до тех пор, пока она связана с достаточно свободной денежной политикой.
Банки и учреждения-вкладчики с самого начала считали евро хорошей валютой потому, что им казалось, что государственные облигации в евро обещали второй глубокий рынок наряду с рынком для американских государственных облигаций. Но затем они обнаружили, что отсутствие совместной ответственности за государственные облигации в евро и отсутствие Lender of Last Resort в евро делает их скорее сравнимыми с облигациями крупных предприятий, чем с американскими или британскими государственными облигациями. И здесь банковский аппарат непременно хочет внести дополнительные исправления. Поэтому этот аппарат и находящиеся под его влиянием журналисты в унисон снова и снова требуют: никакого банкротства и никакой реструктуризации долгов стран еврозоны; больше интеграции в фискальной области и больше коллективной ответственности в еврозоне; лучше всего евробонды для всех.
Поставленные этим неверные стимулы не интересуют ни банки, ни «их» журналистов. В одном отчете из Давоса в Financial Times из этого получился следующий каталог требований к еврозоне:
– «Austerity and structural reforms in peripheral countries;
– fiscal integration with risk sharing, including Eurobonds;
– interim liquidity support for countries struggling to borrow,
Preferably with strong support from the European Central Bank;
– a deep restructuring of Greek sovereign debt;
– and a eurozone-wide recapitalisation of European banks»128.
– «Строгость и структурные реформы в периферийных странах;
– Фискальная интеграция с распределением рисков, в том числе еврооблигаций;
– Промежуточная поддержка ликвидности для стран, стремящихся занять кредит, предпочтительно при активной поддержке со стороны Европейского центрального банка;
– Глубокая реструктуризация греческого суверенного долга;
– И во всей еврозоне рекапитализация европейских банков».
Этот составленный в интересах использования финансового капитала (здесь мне кажется уместным использование «левой» терминологии) каталог требований встречает, к сожалению, и это кажется парадоксальным только на первый взгляд, большое одобрение у всех идеалистов Европы, у центральных органов ЕС и у всех тех левых и либералов, которые считают, что самая приятная задача для Германии – это раствориться в Европе, а совместная ответственность за долги как раз самый подходящий момент для начала. Последней фразой я лишь слегка пародировал позицию Джема Оздемира или Зигмара Габриэля.
Европейская комиссия называет евробонды в своей Зеленой книге за ноябрь 2011-го 129 несколько эвфемистически «стабилизационными бондами». Она достаточно ясно анализирует, что совместная ответственность за государственные облигации приглашала бы к моральному риску, если она не будет сопровождаться в высокой степени обязательными нормами в финансовой политике. Однако это, очевидно, для Европейской комиссии не будет во вред. Для нее привлекательность евробондов, скорее, заключается в том, что их введением она добьется степени централизации и обязательности в финансовой политике, которой до сих пор не удавалось добиться. При евробондах с общей ответственностью она также считает необходимой более сильную макроэкономическую координацию.
И те преимущества, которые могут принести с собой евробонды – процентные, лучшее предупреждение шоков, облегченная трансмиссия денежной политики, усиление роли евро во всем мире – комиссия представляет в принципе правильно. Однако она преувеличивает значимость этих преимуществ. Становится довольно ясно: комиссия рассматривает евробонды чем-то вроде Троянского коня, с помощью которого можно добиться обходными путями целей фискальной и экономической интеграции, которые в данный момент кажутся недоступными.
Наряду с опасностью морального риска дискуссия по поводу преимуществ и недостатков евробондов вращается вокруг эффекта процентных ставок. Чисто логически ясно, что в рискованном союзе страны, имевшие до сих пор худший рейтинг, получат более выгодные ставки, а страны, имевшие до сих пор лучший рейтинг, получат менее выгодные процентные ставки. Если, например, на немецкие государственные долги будут начислены проценты с взвешенной процентной ставкой всех государственных долгов в еврозоне, то бремя расходов на выплату процентов для Германии (база 2010-го) увеличится с 44,8 млрд € до 66,6 млрд €, то есть на 21,6 млрд €130. Это был бы скрытый трансферт Германии другим странам еврозоны. Сторонники евробондов аргументируют, что из-за сниженных рисков экономия на процентах стран с худшей платежеспособностью была бы выше, чем дополнительные расходы на проценты стран с лучшей платежеспособностью. Об этом можно спорить. К тому же следовало бы задуматься о вероятных путях задолженности в мире с евробондами. Если они будут способствовать тому, что общая склонность к задолженностям (моральный риск) будет повышаться, то для Германии будут составлены еще более негативные счета, так как в этом случае снизится доля стран с более низкой задолженностью и хорошей платежеспособностью в общем портфеле долгов. Это может повлиять на повышение процентов, к тому же увеличится моральное и политическое давление с требованием больших фискальных трансфертов в еврозоне. То есть при евробондах нельзя отделять вопросы эффектов процентных ставок от проблем морального риска. Все ведет себя в соответствии с совместной и центральной финансовой и бюджетной политикой.
Экспертный совет по оценке общеэкономического развития хоть и не высказался за евробонды, но предложил другой вариант коллективной ответственности. В своем годовом отчете 2011/2012 он предлагает «пакет погашения долгов»: та часть национальных государственных долгов, которая превышает 60 % ВВП, должна переводиться в общий фонд погашения с коллективной ответственностью. Для каждой страны устанавливается путь консолидации, в рамках которого эти страны под свою ответственность должны погашать свою долю долга в фонде погашения в течение 20–25 лет. Установленный законом долговой тормоз параллельно с этим должен гарантировать, что не будет создаваться никакая новая задолженность131. Этим предложением экспертный совет надеется избежать неуверенности на рынках капитала в приемлемости уровня долгов отдельных стран еврозоны.
Хорошо продуманное предложение экспертного совета в одном решающем пункте повисло в воздухе: до тех пор пока национальная бюджетная политика будет находиться в суверенном решении национальных государств, останется открытым вопрос, будут ли соблюдаться принятые с пактом о погашении долгов обязательства погашения в следующие 20–25 лет. Здесь также нельзя оставить без внимания прежнюю историю валютного союза. Это была история нарушений договоров, и все время повторялись примеры, когда Германия давала согласие вопреки невыполненным обещаниям. Если коллективная ответственность за часть долгов будет уже установленной, то ее уже нельзя будет устранить до снижения долгов созданного когда-то фонда погашения. Однако обещания национальных государств о правильном поведении в области финансовой политики могут однажды, как показывает опыт, стать беспредметными.
Фискальный союз – трансфертный союз
Если сравнивать ситуацию в области финансовой политики в еврозоне или во всем ЕС с ситуацией в таких федеральных государствах, как США, ФРГ или Швейцария, то бросается в глаза центральное различие:
– Хотя бюджет Европейского союза за 2012 г. имел сам по себе впечатляющий объем 129,1 млрд € (средства для платежей), но это всего лишь 0,98 % ВВП ЕС-2132.
– В сравнении с этим в Германии доля федерального бюджета и социального страхования в общегосударственных расходах составляет около 29 % ВВП. Расходы в размере примерно 17 % ВВП приходятся на федеральные земли и муниципалитеты133.
– В США в 2012 г. на федеральный бюджет с социальным страхованием приходилось расходов в размере 23 % ВВП, на штаты и общины – 17 %. Государственные расходы в целом составляли около 40 % ВВП134.
– В Швейцарии общие расходы государства составляют около 34 % ВВП, расходы в размере 19 % ВВП приходятся на кантоны и коммуны, около 15 % на федерацию и социальное страхование135.
В отличие от расходов долги на государственном уровне распределяются так:
– 85 % американских государственных долгов приходятся на государство, только около 15 % на штаты и коммуны136. В пересчете на процент ВВП задолженность государства и коммун составляет также 15 %.
– В Швейцарии общегосударственная задолженность составляет только 38,4 % ВВП (2010). Она непрерывно снижалась и перед мировым финансовым кризисом в 2007-м составляла только 47 % ВВП. Кантоны и коммуны в общей государственной задолженности имели долю 48 %. В пересчете на долю ВВП задолженность кантонов и коммун составляет 18,3 %137.
– В отличие от этого в Германии задолженность федеральных земель и коммун составляет 29,2 % ВВП и значительно способствует уровню общей задолженности Германии 81,2 % ВВП (2010)138.
Относительно к ВВП в Германии долги федеральных земель и коммун вдвое выше, чем в США, и на 60 % выше, чем в Швейцарии. Это объясняется различным влиянием на налогообложение различных сводов финансово-правовых постановлений: в то время как немецкие территориальные корпорации живут в подразумеваемом финансовом союзе, который де-факто исключает банкротство, и одновременно с межбюджетным регулированием установили высокоразвитое перераспределение доходов, то в США и в Швейцарии подобные механизмы перераспределения между территориальными корпорациями неизвестны. Кроме того, они живут по строгому принципу No-Bail-Out.
Если не принимать во внимание различные государственные квоты, то общим для этих трех федеральных государств и центральным отличием от ЕС остается то, что от 45 до 60 % расходов общего государства приходится на федеральный бюджет и социальное страхование. Во всех трех федеральных государствах уровень земель и кантонов обладают автономией в плане бюджетной политики. Для федерального уровня нет возможностей вмешиваться, например, нормами и ограничениями разрешений в бюджетные дела земель и коммун. Конечно, существует соответствующее общефедеральное законодательство, но это не вопрос бюджета. И конечно, существует возможность управлять нижестоящими уровнями посредством целевых дотаций на золотых поводьях, как это делает Европейская комиссия своей структурной помощью.
В США, в Швейцарии и в Германии министры финансов федерации заботятся о центральном бюджете, о налоговом законодательстве и т. д. Они не являются начальниками министров федеральных земель или кантонов, и им бы не поздоровилось, если бы они так себя вели.
В Швейцарии и в США в принципе также возможно банкротство штата или коммуны. Во всяком случае, в США такое случалось уже неоднократно, а в Швейцарии часто происходит на уровне коммун. В Швейцарии несколько лет тому назад коммуна Лойкербад объявила о своем банкротстве139. Этого было достаточно, чтобы надолго припугнуть дисциплинированных швейцарцев.
В Германии, правда, банкротство федеральной земли немыслимо, к тому же государственное бюджетное регулирование заботится о бо́льшем перераспределении и равномерном обеспечении финансами всех земель. Но тем не менее каждая федеральная земля настаивает на своей бюджетной автономии и живет в ней. С учетом финансовых условий в земле Саарланд и Бремен (ранее Берлин) занимающий должность федеральный министр финансов может только потирать руки. Большего он, кстати, никогда не делал.
Коммуны в Германии ведут относительно самостоятельную жизнь. Правда, их бюджеты разносторонне связаны с бюджетами федеральных земель. Но как таковые законы утверждения бюджета органами муниципального надзора не должны допустить, чтобы вообще составлялись и принимались дефицитные бюджеты. Но это удается все меньше. В особенности в Северной Рейн-Вестфалии и Рейнланд-Пфальце положение с бюджетом многих коммун становится все более катастрофическим. Органам муниципального надзора, очевидно, все чаще недостает знаний, воли и инструментов, чтобы эффективно справляться с этим.
А теперь обратимся к финансовой и бюджетной политике в ЕС и особенно в еврозоне: здесь мы имеем дело уже с почти гротескным поворотом обстоятельств. Хотя бюджет ЕС относительно очень маленький, но тем больше соблазн повлиять на бюджеты государств-членов. Польский комиссар Януш Левандовски является ответственным за бюджет ЕС, хотя его деятельность почти незаметна для общественности. Намного важнее является, очевидно, комментирование и оценка бюджетов государств-членов его финским коллегой, комиссаром по вопросам экономики и валюты Олли Реном, вплоть до попытки оказания массивного влияния.
Министр финансов федерального государства в обычных федеральных землях этим почти не занимается. В обычных федеральных землях каждый заботится о своих собственных делах. В Европейском союзе, который не является федеральным государством, но некоторые хотят развивать его и дальше в этом направлении, действует принцип, что Европейская комиссия максимально хочет вмешиваться в государственные бюджеты государств-членов, которые совсем не входят в сферу ее ответственности140.
Комиссар Олли Рен, как уже упоминалось, отвечает за вопросы экономики и валюты. И только из-за значения финансовой деятельности национальных бюджетов для валютного союза вытекает его обязательство выдавать финансовые нормы для национальных бюджетов в рамках пакта по стабилизации и росту. Растущее усердие, которое здесь разворачивается, никогда бы и не потребовалось, если бы строго учитывался принцип No-Bail-Out. Тогда бы греческий государственный бюджет в мае 2010-го обанкротился, и это привело бы через несколько недель и месяцев к необходимым финансово-политическим решениям во всех других странах еврозоны, которых коснулось недоверие рынка.
Как мы уже говорили и подробно обосновывали, ни в одной стране еврозоны нет объективных препятствий, чтобы снижать государственные расходы и повышать доходы. Препятствия возникают только из внутренних политических сопротивлений. Но они тем больше, чем легче кажутся другие выходы из положения. Как показывает пример немецких федеральных земель и коммун по сравнению с местными территориальными корпорациями в Швейцарии и в США, солидарное финансовое объединение и исключение риска банкротства как раз вызывают обратное действие, а именно: более высокие дефициты и больше долгов.
Если бы в Греции в мае 2010-го хотя бы малая часть сэкономленных от банкротства средств на спасение была направлена для переходной помощи и рекапитализации банков, эта страна уже существенно продвинулась бы вперед по пути к лучшему будущему. Конечно, греческое государство на многие годы не могло бы действовать на рынке капитала, но это дало бы наконец шанс привести в равновесие государственные налоги и сборы и государственные расходы.
Из сказанного становится ясно, что в едином валютном пространстве не является ни необходимым, ни подходящим
– ни перераспределение финансовых средств с целью более высокого равного распределения государственных доходов аналогично бюджетному регулированию в Германии,
– ни трансферты, которые выдаются по определенным поводам, например, чтобы предотвратить образовавшуюся когда-то превышенную задолженность, чтобы поддерживать и обеспечивать солидное поведение государств-членов в области финансовой политики.
По сравнению с федеративными государствами бюджет ЕС имеет лишь незначительный фискальный вес. Соответственно меньшими оказываются также и влияния перераспределений в результате этих трансфертов. В США фискальные трансферты между федеральным уровнем и штатами составляют примерно 3 % ВВП. В прежней федеративной республике бюджетное регулирование со стороны государства охватывало примерно 2,4 % ВВП141. Для охваченных кризисом южных стран денежные средства ЕС в прошлом имели тем не менее большое значение, и сегодня они вносят значительный вклад в создание инфраструктуры в новых странах ЕС. Охваченные впоследствии кризисом государства еврозоны получили в 2008-м из бюджета ЕС следующие платежи нетто142:
Во всяком случае, Греция и Португалия получили перед кризисом из бюджета ЕС средства в таком объеме, который по сравнению с их экономическим положением имел для них очень большое значение. Они также сильнее всех пострадали от долгового кризиса и кризиса расходно-доходного баланса.
Имеющиеся экспериментальные исследования не указывают на то, что фискальные компенсационные выплаты облегчают или ускоряют структурные согласования. Имеющаяся в распоряжении статистика скорее исходит из того, что процессы адаптации замедляются. Следовательно, «фискальные трансферты несут в себе неверные стимулы, которые могут укрепить существующие различия в производительности труда, вместо того чтобы их выровнять. Эти результаты призывают к осторожности с представлением о том, что трансфертный союз может существенно способствовать устранению структурных проблем в еврозоне»143.