Контроль за движением капиталов является еще одним примером. Европейские страны не разрешали свободный переток капиталов вплоть до 70-х годов. Кто-то может сказать, что нечестно настаивать на том, чтобы развивающиеся страны с едва функционирующей банковской системой рисковали, открывая свои рынки. Но если оставить в стороне рассуждения о честности и справедливости, это является плохой экономической политикой: приток «горячих денег» в страну и уход из нее, что так часто следует за либерализацией рынка капиталов, оставляет за собой опустошение. Маленькие развивающиеся страны подобны мелким суденышкам. Ускоренная либерализация рынка капиталов по образцу, проталкиваемому МВФ, была равносильна тому, что отправить их в путешествие по бурному морю прежде, чем будут залатаны дырявые корпуса; прежде, чем капитаны пройдут подготовку; прежде, чем спасательные жилеты будут взяты на борт. Даже при самых благоприятных обстоятельствах высока вероятность того, что они перевернутся, получив удар высокой волны в борт.
Применение ошибочных экономических теорий не было бы такой проблемой, если бы в результате ухода с арены сначала колониализма, а потом и коммунизма МВФ и Всемирный банк не получили возможность расширить сферу своей компетенции. Сегодня эти институты вошли в число доминирующих игроков мировой экономики. Страны, не только ищущие их помощи, но и стремящиеся получить «ярлык одобрения», чтобы иметь лучший доступ на международные рынки капитала, вынуждены следовать их экономическим предписаниям: предписаниям, которые отражают свободно-рыночную идеологию и теорию этих институтов.
Результатом для множества людей явилась бедность, а для многих стран ― социальный и политический хаос. МВФ допускал ошибки во всех областях, в которые был вовлечен: в развитии, управлении кризисами и в странах с переходными экономиками.
Программы структурной адаптации не приносили устойчивого роста даже тем, кто, подобно Боливии, строго придерживался ограничений МВФ; во многих странах излишняя фискальная экономия душила рост. Успешные экономические программы требуют крайней аккуратности в соблюдении последовательности ― порядка, в котором реформы осуществляются,- и темпа. Если, например, рынки открываются для конкуренции слишком быстро, опережая создание сильных финансовых институтов, то старые рабочие места уничтожаются быстрее, чем создаются новые. Во многих странах ошибки в последовательности и темпе привели к росту безработицы и нищеты{3}.
После Азиатского кризиса 1997 г. политика МВФ усугубила кризисы в Индонезии и Таиланде. Рыночные реформы в Латинской Америке имели ограниченный успех ― неоднократно приводившийся пример Чили,- но большей части континента предстоит наверстать потерянное для роста десятилетие, последовавшее за так называемым успешным выкупом МВФ долгов в 1980-х годах. Во многих странах и сегодня существуют высокие уровни застойной безработицы; так, в Аргентине ее уровень выражается двузначной цифрой и сохраняется с 1995 г., несмотря на то что темп инфляции удалось сбить. Крах в Аргентине в 2001 г. ― один из самых недавних в серии провалов последних лет. С учетом высокого уровня безработицы, который сохраняется уже семь лет, удивительно не то, что граждане в конце концов восстали, а то, что они терпеливо и долго переносили бедствия. Даже в тех странах, где наблюдался рост, хотя и в ограниченных масштабах, плоды его достались богатым, и прежде всего очень богатым ― верхним 10 процентам, ― при сохранении высокого уровня бедности, а во многих случаях доходы тех, кто находится в самом низу, еще и упали.
За всеми проблемами МВФ и других международных институтов стоит проблема управления: кто решает, что надо делать. Доминирующая роль в этих институтах принадлежит не просто богатейшим промышленным странам, а их коммерческим и финансовым кругам, и политика этих институтов, естественно, отражает это. Подбор руководящего состава этих институтов символизирует проблемы, которыми они занимаются, что зачастую способствует нарушению их функций. В то время как почти вся деятельность МВФ и Всемирного банка сосредоточена сегодня на развивающихся странах (по крайней мере вся их кредитная деятельность), их руководство состоит из представителей развитых стран (по традиции и молчаливому соглашению главой МВФ всегда является европеец, а Всемирного банка ― американец). Их выбирают за закрытыми дверями, и еще не было случая, чтобы от такого главы требовался опыт работы в развивающемся мире. Институты не являются представительными с точки зрения наций, которым они служат.
Возникает также проблема, кто говорит от имени страны. В МВФ это министры финансов и управляющие центральными банками. В ВТО это министры торговли. Каждый из этих министров тесно связан с определенными группировками внутри своей страны. Министры торговли отражают интересы делового сообщества ― как экспортеров, которые хотят видеть открытие новых рынков для своей продукции, так и товаропроизводителей, которые конкурируют с новыми импортными поступлениями. Эти группировки, разумеется, хотят в меру своих сил оставить как можно больше барьеров на пути торговли и сохранить любые субсидии, которые они смогли убедить Конгресс (или свой парламент) им предоставить. То обстоятельство, что торговые барьеры поднимают потребительские цены, волнует их гораздо меньше, чем их прибыли, а проблемы среды обитания и труда волнуют их еще меньше, да и то как препятствия, которые должны быть преодолены. Министры финансов и управляющие центральными банками обычно тесно связаны с финансовым сообществом: они приходят из финансовых фирм и после пребывания на государственной службе уходят туда же. Роберт Рубин, занимавший пост министра финансов большую часть периода, который описан в книге, пришел из инвестиционного банка «Голдмен Сакс» и вернулся на фирму «Ситигруп», контролирующую крупнейший коммерческий банк «Ситибэнк». Второе лицо в МВФ в течение этого периода, Стэнли Фишер, отправился из МВФ сразу же в «Ситигруп». Эти люди видят мир глазами финансового сообщества. И вполне естественно, что решения любого института отражают планы и интересы тех, кто их принимает; неудивительно, что ― и к этому мы будем постоянно возвращаться в последующих главах ― политика международных экономических институтов слишком часто бывает тесно связана с коммерческими и финансовыми интересами определенных кругов в развитых промышленных странах.
Для крестьян в развивающихся странах, работающих на выплату долгов своих стран Международному валютному фонду, или для бизнесменов, несущих урон от более высокого налога на добавленную стоимость, установленного по требованию МВФ, нынешняя система является налогообложением без представительства[6]. Разочарование международной системой глобализации под эгидой МВФ нарастает по мере того, как бедным в Индонезии, Марокко или Папуа ― Новой Гвинее снижают субсидии на топливо и питание; как население Таиланда наблюдает распространение СПИДа в результате сокращения расходов на здравоохранение под давлением МВФ; как семьи во многих развивающихся странах вынуждены платить за обучение своих детей в соответствии с так называемой программой возмещения издержек, которая лишь приводит к необходимости сделать болезненный выбор ― отказаться от посещения своими дочерьми школы.
Лишенные всяких альтернатив, возможности выразить свою озабоченность, люди восстают, чтобы добиться перемен. Улицы- это, конечно, не то место, где обсуждаются альтернативные решения проблем и формируется политика или вырабатываются компромиссы. Но протесты заставили государственных чиновников и экономистов во всем мире искать альтернативы политике Вашингтонского консенсуса, которая рассматривалась как единственный и истинный путь к росту и развитию. Все более ясно становится не только рядовым гражданам, но и разработчикам политики и в развивающихся, и в развитых странах, что глобализация, как она проводится сейчас, не выполнила обещаний, которые раздавали ее сторонники, или того, что она могла и должна была сделать. В некоторых случаях не состоялся даже экономический рост, а, если он имел место, чистым эффектом политики, предложенной Вашингтонским консенсусом, слишком часто оказывалась выгода ничтожной кучки за счет огромного большинства; богатых за счет бедных. Во многих случаях коммерческие интересы и ценности отодвигали на задний план заботу о среде обитания, демократии, правах человека и социальной справедливости.
Глобализация сама по себе не является ни хорошей, ни плохой. В ней заложена огромная сила делать добро, и для стран Восточной Азии, принявших глобализацию на своих собственных условиях и придавших ей свой собственный темп, она принесла огромную пользу, несмотря на откат во время кризиса 1997 г. Но для большей части мира она не принесла сопоставимой пользы, а для многих обернулась катастрофой.
Опыт Соединенных Штатов в XIX в. представляет собой хорошую параллель сегодняшней глобализации, и этот контраст помогает высветить прошлые успехи и нынешние провалы. В то время как снижались транспортные издержки, расширялись местные рынки, формировалась новая национальная экономика, появились общенациональные компании, занимавшиеся бизнесом в масштабах всей страны. Но рынки не были брошены на произвол судьбы, не развивались как попало; государство играло жизненно важную роль в формировании курса развития экономики. Правительство США получило широкие возможности для экономической деятельности, когда суды дали расширительную интерпретацию положению конституции, позволившему федеральному правительству осуществлять регулирование торговли между штатами. Федеральное правительство начало регулировать финансовую систему, определять минимальную заработную плату и условия труда, а в конце концов учредило системы страхования от безработицы и социального страхования, чтобы разрешить проблемы, созданные рыночной системой. Федеральное правительство способствовало развитию некоторых отраслей (например, проложенная в 1842 г. федеральным правительством первая телеграфная линия между Балтимором и Вашингтоном) и поощряло другие, такие, как сельское хозяйство, не только помогая учреждать университеты, с тем чтобы они вели исследования, но и обеспечивая развитие служб, обучающих фермеров новым технологиям. Федеральное правительство не ограничивалось центральной ролью в стимулировании роста американской экономики. Даже если оно и не прибегало к активным методам политики перераспределения доходов, оно по меньшей мере имело программы, выгоды от которых распределялись между очень многими: широкое распространение образования и усовершенствование методов повышения производительности в сельском хозяйстве, раздача земельных участков