В начале XX в. основные надежды возлагались на более четкое правовое регулирование международных отношений, а также на создание межправительственных организаций. После Второй мировой войны, когда появились интеграционные процессы в Европе, встал вопрос о глобальном правительстве, или мировом правительстве, как о некоем едином органе во всемирном масштабе, который должен быть подобием государства530.
В конце XX в. возникло новое понятие — глобальное управление (англ.: global governance). В широкий обиход оно внедрено В. Брандтом и его коллегами из Комиссии ООН по глобальному управлению (Commission of Global Governance)531. Комиссию образовали для выяснения, как общими усилиями решить такие глобальные проблемы, как экология, борьба с бедностью, болезнями и т. п. Окончание холодной войны также содействовало постановке вопроса о новых правилах поведения на мировой арене. Как следствие, проблема глобального управления становится популярной в 1990‑е годы. Издаются журналы «Global Governance», «Global Society». Данная тематика оказывается центральной и во многих других изданиях.
Сегодня выделяется несколько подходов к пониманию того, что собой представляет глобальное управление. Немецкий исследователь Д. Месснер отмечает четыре основных подхода.
Первый подход фактически повторяет то, что провозглашалось задолго до окончания холодной войны, — идею формирования единого мирового правительства. Его представители, как и раньше, исходят из того, что оно должно создаваться «по образу и подобию» государства. Так, Л. Филькенштейн пишет, что мировое правительство должно работать над тем же, над чем работает «у себя дома» правительство отдельного государства. Проблема лишь в том, чтобы наделить первое соответствующими властными полномочиями532. Но эта точка зрения сейчас не находит особой поддержки ни в политических, ни в научных кругах. Главное возражение состоит в том, что при огромном разнообразии политических систем, традиций, уровней экономического развития и т. п. это выглядит просто нереально.
Суть второго подхода: провести реформирование международных организаций и прежде всего ООН, которая должна стать центральным звеном управления, а ее институты выполняли бы роль своеобразных «министерств» и «ведомств». Например, Совет Безопасности — функции правительства, Генеральная Ассамблея — парламента; МВФ превращается в центральный банк и т. д.533 Тем не менее относительно этого проекта также высказывается немало возражений. Отмечается, в частности, возможность весьма сильной централизации в рамках международной организации. Высказывают также предостережение, что ООН мало склонна к реформированию: ее структура отражает реалии минувшей эпохи, а наличие в Совете Безопасности в качестве сверхдержавы США сведет к нулю все усилия по организации демократического управления миром. В связи с последними соображениями Дж. Галтунг даже предложил проводить глобальное управление без участия больших государств.
Третий подход связан с идеями однополярности мира и управления им Соединенными Штатами как главным актером. Другими словами, речь идет о легитимации гегемонизма США. Данного подхода придерживаются авторы, ориентированные на концепцию «политического реализма». Одним из наиболее активных приверженцев однополярности мира во главе со США выступает Збигнев Бжезинский, выделяющий четыре основных области, в которых США являются ведущими: военно–политическую, экономическую, технологическую и массовой культуры534.
Интересно, что иногда приверженцы идеи «американского варианта» управления миром, как аргумент в свою поддержку, приводят теоретические построения своих противников — неолибералов. Например, они ссылаются на теорию гегемониальной стабильности (англ.: hegemonic stability flory), которая развивалась в 1970–1980 гг. такими авторами, как Р. Кожен, Ст. Краспер и др. В исследованиях, проведенных в русле международной политической экономии, изучалась взаимосвязь стабильности экономического режима с наличием некоего государства–лидера. Это позволило утверждать, что при существовании такого гегемона устанавливается стабильный экономический режим, так как лидер разрабатывает правила и нормы поведения, которые принимаются другими, и следит за их соблюдением.
Тем не менее необходимо иметь в виду, что «теория гегемониальной стабильности демонстрирует возможность лидерства лишь в одной из областей — экономической»535. Навязывание правил поведения в политической, экономической и культурной жизни вызывает, как правило, резкое неприятие их другими участниками международного взаимодействия. Как и предшествующие подходы, идея гегемонии США вызывает большое число критических откликов. Главный аргумент: в современном мире нельзя не учитывать цели, интересы и активность других актеров, таких мощных, к примеру, как Европейский Союз, Япония или Китай.
Наконец, четвертый подход состоит в том, что глобальное управление выводится из полицентричности мира и предполагает участие в управлении не только государств и межгосударственных образований, но и других актеров. Именно их приобщение к глобальному управлению составляет главное отличие данного подхода от предшествующих.
Сотрудничество может привести к политическим изменениям и, наконец, к созданию всемирного союза. По мере развития человечество создает не только единые материальные, но и социальные структуры, которые представляют собой весомый фактор дальнейшего развития. Связи и отношения разного уровня становятся важнейшей проблемой в исследованиях международных отношений.
В научной литературе 1990‑х годов появляется еще один термин — новая многосторонность (англ.: multilateralism). Она отличается от классического понимания многосторонности как сотрудничества нескольких государств. Новый термин, пишет немецкий автор Фр. Нушелер, более широк и вбирает в себя:
• усиление правовой базы и цивилизационного начала в международных отношениях;
• общее решение глобальных проблем путем использования регулирующих механизмов регионального и/или глобального масштаба;
• укрепление системы ООН как совещательного мирового форума, инстанции решения вопросов войны и мира, инициатора и организатора решения глобальных проблем;
• повышение взаимодействия государственных и негосударственных национальных глобальных сетей.
Таким образом, Фр. Нушелер фактически объединяет два подхода к глобальному управлению, которые обусловленны, с одной стороны, реформированием ООН, с другой — привлечением негосударственных актеров к совместной деятельности с государствами и межправительственными организациями для решения актуальных проблем.
Разные актеры не только взаимодействуют между собою на фоне других изменений (усовершенствование работы ООН и т. п.). Происходит перераспределение управленческих функций от государства к другим участникам международного взаимодействия. Довольно наглядно это демонстрирует Дж. Най, используя схему, где все участники распределены в зависимости от того, на каком уровне (наднациональном, национальном или внутринациональном) и в каком секторе — частном, публичном или третьем (общественных организаций) — они действуют.
Итак, государства, изменяя свои функции и частично передавая их другим актерам, тем самым отдают им отчасти и управление. Это, как не без пафоса пишет немецкий исследователь Т. Риссе, является концом межгосударственного мира, который мы знали раньше.
Как управленческие функции, в конце концов, могут быть перераспределены? Ответ на этот вопрос фактически дает представление о будущей политической структуре мира.
Первое, что выделяется при анализе современной структуры глобального управления, — большая ее пестрота. В отличие от Вестфальской системы, в которой равный правовой статус разных государств был закреплен международными нормами, новая система этого не предполагает. Управленческий ресурс современных участников мировой политической системы весьма разнообразен. Это может быть политический голос государства при принятии решений в ООН, финансовые возможности ТНК или доверие общественного мнения определенным неправительственным организациям. Ресурсы такого рода игроков трудно сопоставимы, а последствия их разнообразных взаимодействий слабо прогнозируемы. При этом государства сохраняют за собою монополию субъектов международного права.
Второй важный момент состоит в том, что соединенные глобальные управленческие связи в мире не являются иерархическими, каковыми они выступают внутри государства (хотя и там жесткая иерархия размывается). В то же время они и не анархические, как допускает классическая Вестфальская система536 Об этом пишут Дж. Розенау, Д. Месснер и многие др. авторы.
Схема 4. Перераспределение управленческих функций от государства к другим актерам в XX в.
Современная политика основана на выработке коллективных решений путем множества разнообразных согласований различного уровня. Для понимания единой системы глобального управления эвристическим может оказаться подход В. М. Сергеева, усматривающего в демократии и демократическом управлении согласование интересов разных групп путем переговоров537. На глобальном уровне это могут быть многосторонние межгосударственные формы, которые предоставляют возможности, как пишет В. Б. Луков, для «коллективного управления взаимозависимостью». Это могут быть и общие встречи представителей государств и негосударственных актеров. Одним из примеров последнего может выступать Конференция по устойчивому развитию, проходившая в Йоханнесбурге в августе 2002 г. Она продемонстрировала идеи партнерского взаимодействия правительств, бизнеса и неправительственных организаций при решении глобальных проблем.