ам в 1971 году.
Первый кризис был военным. 11 мая 1971 года мы узнали без всякого предупреждения о том, что добрый лидер сенатского большинства Майк Мэнсфилд возобновит свое извечное предложение по сокращению наших войск в Европе наполовину, или на 150 тысяч человек. Для этого должна использоваться поправка к закону о призыве на воинскую службу, которая будет иметь силу закона. Мэнсфилд не был просто сенатором. Он был лидером большинства, широко уважаемым за его справедливость, повсеместно любимым за его порядочность. Мэнсфилд не был представителем кучки радикалов, он был одним из основателей сенатской системы руководства, одним из небольшой группы патриотов, которые фактически заставили работать нашу ужасно хрупкую систему сдержек и противовесов. Он был страстным противником войны в Юго-Восточной Азии. Но его оппозиция, хотя и непримиримая по своему характеру, никогда не пересекала границы корректности и учтивости, столь важных в демократическом обществе. В душе Мэнсфилд был изоляционистом, жаждавшим сократить все американские обязательства за рубежом, отражавшим историческую ностальгию, которая стремилась сохранять нравственные ценности Америки не подверженными воздействию учета силы и мелких ссор недальновидных иностранцев.
Поправка Мэнсфилда, таким образом, оказалась громаднейшей проблемой. Все наши исследования показывали, что наши обычные войска в Европе следует увеличить, а не сократить. А поправка Мэнсфилда привела бы к их полному расформированию. Если бы сенат Соединенных Штатов Америки официально узаконил массовое сокращение войск, НАТО как организация вошло бы в число других составных частей нашей внешней политики в качестве жертвы неослабевающих внутренних споров. Вскоре мы бы увидели повторение процесса вьетнамизации в Европе, из-за которого для того, чтобы спасти самое минимальное, нам придется ослабить существенное. Долгосрочная цель приспособить оборону альянса к новым стратегическим реалиям была бы уничтожена.
Вопрос возник как часть ежегодных дебатов об оборонном бюджете, который критики вьетнамской политики все больше превращали в нападение на все составные части нашей военной стратегии. Администрация, уже открыто заявившая о поддержке идеи создания контрактной армии, попросила на два года продлить призыв. Когда законопроект попал на рассмотрение в сенат, сенатор Мэнсфилд возобновил свое ежегодное предложение сократить американские войска в Европе – на этот раз не в виде такого понятия, как «смысл сенатской резолюции», как он делал обычно, а в качестве обязывающего закона. Он потребовал провести голосование на следующий день, 12 мая. Ведущие сенаторы от обеих партий предупредили Белый дом, что Мэнсфилд, возможно, победит.
Признаком горького и разрушительного настроения того периода и существенного слома национального консенсуса было то, что законопроект такой силы мог попасть на рассмотрение в сенат без комитетских слушаний и что он имел все шансы на успешное прохождение. Наш огромный дефицит платежного баланса придавал вес любому призыву к сокращению расходов за границей; уважение к Мэнсфилду вело к тому, что его коллеги не очень охотно голосовали против него. Однако реальная проблема уходила корнями гораздо глубже. Это было национальной болезнью, которая заставляла сенат Соединенных Штатов Америки подвергать опасности институты, построенные на базе двухпартийной системы более 20 лет назад в течение работы пяти администраций. Администрация была полна решимости оказать сопротивление. Белый дом немедленно (12 мая) сделал заявление с предупреждением о том, что эта поправка будет иметь «серьезное негативное влияние на всю структуру альянса». Нашим следующим шагом стала задача отсрочить голосование, чтобы выиграть время для мобилизации поддержки. Мы получили продление на пять дней, которые, как их было ни мало и почти вопреки здравому смыслу в свете поднятых проблем, возможно, изменили ситуацию.
Наша решимость провалить поправку Мэнсфилда натолкнулась на серьезные препятствия. С одной стороны, имел место энтузиазм ее сторонников. Многие из них были больше озабочены Юго-Восточной Азией, чем Западной Европой, и кое-кто из них считал дополнительной удачей дело демонтажа структуры внешней политики, которую они полагали ошибочной и ориентированной на «холодную войну», а также главным источником международной напряженности. Но решающим элементом было то, что либеральные правящие круги так называемого истеблишмента, на протяжении столетия восхвалявшие сильную исполнительную власть, сменили пластинку и возложили на конгресс свои обязательства плотно контролировать якобы одержимую жаждой власти и воинственно настроенную администрацию.
Тот факт, что конгресс должен играть важную роль в проведении внешней политики, никем не оспаривается. Но в 1970-е годы страсти возобладали над анализом. Наша система не может функционировать, когда конгресс и президент имеют резко противоречащие друг другу цели или когда конгресс пытается прописывать повседневные тактические решения. Конгресс может и должен изучать последствия дипломатии. Он не может вести ее. Когда он попытался это делать, результаты были неудачными, как я постараюсь описать это позже в больших подробностях. Главной функцией конгресса является принятие законов с утверждением неподверженности их изменениям: он действует в предсказуемом поле. Дипломатия требует постоянного приспособления к изменяющимся обстоятельствам; она должна делать допуск на неожиданности; непредсказуемое является тем, что всегда происходит с международными делами. Нюансы, гибкость и порой двойственность являются инструментами дипломатии. В законодательстве они представляют собой зло, тут требуется определенность и ясность. Законотворчество и дипломатия не только резко контрастируют по своим методам и последствиям, они и проводятся по-разному. Законодательство часто возникает из компромисса конфликтующих интересов; редкие коалиции создаются и распадаются. Коалиции и силовые центры конгресса меняются в ответ на внешние воздействия различных групп влияния. Внешняя политика требует постоянного учета национального интереса. Законодатель применяет искусство примирения групп влияния по какому-то одному вопросу; деятели в области внешней политики имеют дело с одними и теми же международными игроками вновь и вновь, редко завершая рассмотрение какого-либо вопроса или прекращая отношения.
Поправка Мэнсфилда возникла в результате создания серии тупиковых ситуаций. Но она могла иметь серьезные последствия после распада этой серии, которая ее и вызвала. Она также показывала, что конгресс не в состоянии принимать соразмерные тактические решения в силу недостаточного понимания им всей мозаичности внешней политики. Поправка появилась именно в ту неделю, когда мы завершили переговоры для прорыва с договором по ОСВ, устроили секретную поездку в Пекин, приняли участие в чувствительных переговорах по Берлину и организовали очередной раунд секретных переговоров с северными вьетнамцами. Даже с учетом того, что Администрация Никсона подчас излишне прибегала к секретности, чувствительные переговоры всегда будут проводиться или находиться на разных стадиях формирования, о которых конгресс вынужденно будет не в курсе. На самом деле возможности конгресса наносить ущерб весьма велики, даже тогда, когда оказавшаяся под воздействием политика полностью открыта для общественности. В мае 1971 года конгресс знал, что важные переговоры ведутся по договору по ОСВ и Берлину, и что мы призываем с некоторым успехом, чтобы наши союзники улучшили свои войска в НАТО. Поправка Мэнсфилда подвергала опасности каждый аспект этой политики. Порядок работы сената вел к еще одному роду осложнений. Даже сенаторы, которые всегда поддерживали Североатлантический альянс, разрывались между своими убеждениями и членством в клубе для избранных, между знанием того, что поправка Мэнсфилда подвергала угрозе основополагающие американские внешнеполитические интересы, и их нежеланием нанести явное поражение своему достопочтенному коллеге. Наши сторонники в сенате в силу этого настаивали на компромиссе, который помог бы избежать конкретных обязывающих сокращений путем призыва к администрации провести переговоры по сокращению с Советским Союзом и нашими европейскими союзниками. Президент должен был бы докладывать конгрессу 15 сентября 1971 года и каждые полгода после этого о ходе данных переговоров.
Мнения в администрации разошлись. Роджерс, равно как и сотрудники миссии по связи с конгрессом в Белом доме и Государственном департаменте, поддерживали компромисс. По их мнению, эта поправка обязывала нас только лишь к проведению консультаций. Это был ясный способ избежать обязательного сокращения. Лэйрд не был с этим согласен, преимущественно по тактическим соображениям. Он хотел проведения прямого голосования по поправке Мэнсфилда без каких-либо ее корректировок. Он полагал, что чем «хуже» поправка, тем больше наши шансы победить, в конечном счете. Никсон склонялся к поддержке Лэйрда. Президент был глубоко привержен Североатлантическому альянсу. Он был достаточно опытным, чтобы понимать, что если только принцип сокращения будет принят, все шлюзы будут открыты. Он был, как это бывает, главным образом озабочен временем заключения предварительного понимания по ОСВ (в увязке между ограничениями наступательных и оборонительных вооружений), назначенным на дату через неделю, но намеревался сделать все, что необходимо, чтобы провалить поправку Мэнсфилда. Он решил возложить всю тяжесть усилий по этому делу на меня.
И я сразу же согласился. Я посчитал поправку Мэнсфилда серьезной угрозой для всей нашей внешней политики. Страдания всей нации по поводу Вьетнама могут быть объяснены странам, которые зависели от нашего постоянства, поспешными решениями и не приведшей ни к чему войне. Наступление на наши размещения в Европе, с другой стороны, потрясло бы саму основу всей нашей послевоенной политики. Я был категорически против предложенного компромисса. Он не вел к немедленным сокращениям, но устанавливал соответствующий принцип, а полугодовые отчеты возобновляли бы нажим в пользу односторонних выводов войск. Компромиссная поправка уже упоминалась – сенатором Хамфри, например, – как поручение конгресса администрации предпринять скорейшее сокращение. И в целом множество других поправок на эту же тему ожидало принятия сенатского решения. Если какие-то из множества компромиссных вариантов уже стали нормативными актами, то программа совершенствования войск НАТО, какой бы скромной она ни была, будет потрачена впустую. Наши союзники падут духом, а переговоры с Советским Союзом о взаимных сокращениях сойдут, по всей вероятности, на нет. Мы оказались бы на пути к вьетнамизации Европы.