На следующий день, 15 августа, президент выступил с телевизионным обращением, в котором изложил свою новую экономическую политику. Говоря о внутреннем положении, он объявил о таких разных мерах по уменьшению безработицы и инфляции, как инвестиционное кредитование, отмена федеральных налогов на продажу автомобилей, ускорение освобождения от уплаты подоходных налогов некоторых категорий населения, сокращение правительственных расходов на 4,7 млрд долларов, перенос на более поздние сроки повышения зарплат в правительстве и 90-дневное замораживание заработной платы и цен. Реальный посыл новой программы, однако, состоял в мерах по защите доллара за рубежом и выправлению дефицита нашего платежного баланса. Никсон объявил 10-процентное сокращение в экономической помощи другим странам, 10-процентную пошлину на весь импорт и прекращение конвертируемости доллара в золото или другие резервные активы.
Одним решительным жестом Никсон разорвал связь между долларом и золотом, тем самым открыв путь для фактической девальвации; он сопроводил шаг на международной арене программой мер по борьбе с инфляцией и протекционизмом у себя на родине – и начал мучительный процесс систематической международной перестройки. То было продолжением и переводом его смелых ударов во внешней политике в экономическую сферу. Бреттон-Вудское соглашение, регулировавшее международные валютные договоренности с 1944 года, теряло свою силу. Этот шаг должен был иметь множество, в основном непредвиденных, последствий с течением времени. Непосредственное значение новой программы заключалось в его воздействии за границей. Многими она воспринималась как объявление экономической войны против других промышленно развитых демократий и отход Соединенных Штатов от своих прежних обязательств к открытой международной экономической системе. Промышленно развитые демократические страны, особенно Япония, были в состоянии шока в силу неожиданности прозвучавшего объявления, одностороннего характера некоторых из озвученных мер и из-за необходимости в силу этого рассматривать фактическую перестройку всей международной экономической системы. Несомненно, мы двигались в период активных переговоров, конфликтов и конфронтации.
Вечером 16 августа вернувшись из Парижа к свершившемуся факту, я нашел Никсона в приподнятом настроении. Второй раз за месяц он ошеломил и удивил мир. Он представлял себя человеком, который революционизировал международную экономическую систему точно так, как уже трансформировал международную дипломатию. Он наслаждался произведенным им эффектом и купался в лучах популярности. Он просил меня, как часто делал раньше, по многу раз пересказывать реакцию за рубежом, в лучшем случае неоднозначную. Он был в восторге от одобрения внутри страны. В таком настроении эйфории Никсон 19 августа сделал остановку в Далласе и (доказывая, что президентские мозги работают в тандеме) выдал следующие памятные слова: «Огромный вызов миру стоит перед каждым из нас индивидуально и перед всеми нами как «одной нацией под Богом», чтобы вновь посвятить себя этой чудесной американской мечте. Видя во всем этом нравственный эквивалент войны, мы можем двинуться к поколению мира». Трудно было ошибиться с платформой, которая предлагала мир как нравственный эквивалент войны.
Мои собственные взгляды на меры 15 августа представляли собой полное непонимание. Позже меня стало сильно волновать нерешенное воздействие затянувшейся конфронтации в отношениях между союзниками. В то время, однако, я не особенно-то доверял своим суждениям, чтобы занять какую-то позицию относительно положительных сторон новых мер. После случившегося я пришел к мнению о том, что какой-то шок, наверное, и нужен был для того, чтобы начать серьезные переговоры. Моей главной заботой было покончить с конфронтацией, когда она послужила своей цели, и не допустить того, чтобы экономические вопросы возобладали над всеми соображениями внешней политики.
Формально эти меры представляли собой попытку установить новые обменные курсы, то есть установить стоимость различных валют больше в соответствии с их реальной покупательной силой и тем самым лишить кое-какие союзные страны несправедливого преимущества фиксирования своих валют на уровне, который более всего способствовал их экспорту. Со временем фактически это привело к отказу от фиксированной системы обмена в пользу нашей нынешней «плавающей» системы, когда каждая валюта находит собственный курс на основе краткосрочного спроса и предложения валюты.
Нам понадобилось почти два года для того, чтобы добиться создания системы полностью плавающего обменного курса, который был принят нашими союзниками. Его сторонники полагали, что она избавит от периодических кризисов, в которых фиксированные курсы девальвировались, когда валютные резервы истощались, или ревальвировались в условиях превышения доходов над расходами. Впоследствии возникнут «безболезненные» ежедневные корректировки, спекулянты исчезнут, обменные курсы более справедливо станут отражать подспудную экономическую мощь, страны не будут прекращать платежи из золотовалютных резервов, поддерживая искусственные курсы валют. Система работала не совсем по этой схеме. Новая система была подвержена кризисам и панике даже гораздо сильнее, чем старая система фиксированных курсов. Она предоставила спекулянтам новые возможности. Не будучи прочно связанными с состоянием экономики, обменные курсы сделались уязвимы под действием неопределенности и спекуляций, а также особенно по балансам движения капиталов. Резервы по-прежнему расходовались для сохранения некоторой видимости стабильности в отличие от старой системы фиксированных паритетов. Никто в 1971 году, разумеется, не мог предсказать, что Организация стран – экспортеров нефти (ОПЕК) поднимет цены на нефть в пять раз и заполучит новые миллиарды долларов нестабильных денег. Но надо было предвидеть продолжение действия представления дуэта Никсона – Конналли, которое продолжит действовать само по себе, а тогда это было невозможно. Проблемы доллара, сальдо ОПЕК и вся система международных платежей останется, как я подозреваю, в международной повестке и в бессрочном будущем. Прямая конфронтация в 1971 году представляла собой острую озабоченность в связи с достижением согласования курсов валют в рамках фиксированной системы (у которой оставалось примерно еще два года жизни). Пострадал не только курс доллара; курсы других валют оказались неизбежно взаимосвязаны.
Стратегия Конналли состояла в том, чтобы не выдвигать никакого конкретного американского предложения для разрешения этого кризиса. Он обосновывал это тем, что чем дольше сохраняется тарифная надбавка на импорт, тем сильнее будут наши переговорные позиции. Он опасался, что любое американское предложение даст возможность всем остальным странам объединиться против него, даже если они никогда не будут в состоянии согласиться на свою собственную позитивную программу. Поэтому серия встреч заместителей министров финансов 3 сентября в Париже и министров финансов в Лондоне 15–16 сентября закончилась безрезультатно. Заместитель министра финансов Пол Волкер объявил, что у Соединенных Штатов нет конкретного плана выхода из кризиса. Переговоры были в стадии «консультаций, но не переговоров».
Нагнетание напряженности в силу этого стало неизбежным. Другие индустриально развитые страны сопротивлялись оказанному давлению и старались приспособить свою экономическую политику, несмотря на то, что они очень хорошо знали, что без давления они, почти несомненно, не стали бы вообще ничего предпринимать. Многие были в шоке от американской настойчивости. Нам нужно было проложить узкую дорожку между сохранением достаточного давления с тем, чтобы обеспечить стимул для перестройки, которой мы добивались, и развертыванием торговой войны, равно как и созданием угрозы политическим отношениям, создававшимся десятилетиями. Я старался внести свой вклад в поиск такого баланса.
Вначале мне импонировало мнение Конналли о том, что без меры конфронтации наши торговые партнеры станут избегать трудных выборов, подразумеваемых в крупной реорганизации таблицы обменных курсов. Но по прошествии времени я начал подозревать, что Конналли является типичным техасцем, чтобы довольствоваться малым просто так. По крайней мере, он решил, что это усилит позиции администрации в стране, если ее будут воспринимать как ярого защитника американских национальных интересов. Но, на мой взгляд, оптимальное время, необходимое для урегулирования, наступает тогда, когда другая сторона по-прежнему пребывает в состоянии между примирением и конфронтацией. Решившись на конфронтацию, она не может идти на уступки до тех пор, пока проба сил не зашла очень далеко. Мое предпочтение заключалось в силу этого в том, чтобы продолжать трудные переговоры в течение какого-то времени, но воздерживаться от тотальной конфронтации, которая подвергала бы угрозе наши союзнические отношения. Мое мнение получило подкрепление, когда Артур Бернс показал мне список ответных мер, запланированных нашими крупными торговыми партнерами, который даст итог баланса весьма и весьма не в нашу пользу.
Готовясь вступить в драку, какое-то время я действовал на двух фронтах. Использовал регулярный механизм СНБ для того, чтобы выработать политические и экономические подходы, особенно к Японии, с целью смягчения эффекта от шока 15 августа и подготовки разбега для нового периода сотрудничества, которое должно начаться, как только мы преодолеем нынешний кризис. Заместитель государственного секретаря и бывший посол в Японии Алексис Джонсон оказал неоценимую помощь в этом деле. Одновременно я пытался действовать в направлении выработки некоторых определяемых задач, позволивших начать переговоры. Я предложил Никсону сформировать небольшую группу для выработки переговорных позиций. Она была составлена из Конналли, Пола Маккрэкена, Джорджа Шульца и меня. Артура Бернса сделали консультантом. Никсон исключил Петерсона из-за возражений со стороны Конналли, но я поддерживал тесные контакты с Питом на неофициальной основе, и он внес основной вклад. Группа встречалась примерно раз в неделю в течение октября. Она выработала принципиальную схему, на базе которой в итоге и было достигнуто окончательное урегулирование. Финальный план представлял собой преимущественно совместный труд Конналли, Шульца и Бернса. Мои действия были направлены на поддержку реализации принятых решений, разъяснение политических последствий и в итоге на продвижение дел к завершению.