Лидия Андреевна СычеваГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ В 2000–2012 гг.Модернизация монетизации
ISBN 978-5-4490-5871-3
Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero
Переиздание книги Лидии Сычевой «Государственное управление в России в 2000–2012 гг. Модернизация монетизации». — СПб, Алетейя, 2013.
Политическая система
Бремя бюрократии
За десять без малого лет, прошедших с 1 января 1999 года по 1 октября 2008-го, в Отечестве нашем произошло удвоение. Нет, не ВВП, о чем так долго грезили экономисты, что обсуждалось на «круглых столах», с высоких трибун и проч. «Тучные годы» даже прожиточный минимум не удвоили (если считать его корректно). Зато, по данным Росстата, в два раза выросла армия чиновников. Если десять лет назад «дорогих слуг народа» насчитывалось 1 млн 148 тыс. 758 человек, то в октябре прошлого года их уже было 2 млн 60 тыс. 234 человека. И это не предел, поскольку вакансии заполнены на 90 с небольшим процентов!
Да… Если бы у нас население прирастало такими темпами, мы бы давно уж Китай обогнали. Мигранты-гастарбайтеры в ужасе бы разбежались по кишлакам, аулам, саклям и хатам от такого демографического взрыва. Но, увы: несмотря на то что «слуги народа» денно и нощно кладут свою жизнь за Отечество, все равно коренные россияне вымирают. За те же годы, когда в госуправлении произошло удвоение численности, население уменьшилось на 4 млн 427 тыс. 163 человека. Логично было бы ожидать, что и число чиновников тоже снизится: кем «рулить»?! Кроме того, прошедшее десятилетие стало временем окончательной компьютерной революции, сеть Интернет связала все города и веси, мобильная связь дошла до самых глухих «медвежьих углов», то есть очевидно, что управлять с точки зрения коммуникаций стало намного проще. Следовательно, сокращение штатов неизбежно. Но армия чиновников растет, причем совершенно ужасающими темпами.
Такого в истории России еще не было! По подсчетам историков, в конце XVII века один служащий приходился на 2250 жителей России. И ничего, справлялись: огромная разноплеменная империя сохраняла государственное единство и экономическую целостность. Конец брежневских времен считается апофеозом советской бюрократии — один чиновник на 253 жителя. Но хочется напомнить, что сфер для госрегулирования тогда было существенно больше, не говоря уж о территории страны в целом, наличии республиканских управленческих аппаратов и проч.
Потому нынешний рекорд — 1 чиновник на 68 человек, это уже что-то запредельное. Директор Института прикладной политики Ольга Крыштановская утверждает, что в СССР политический класс составлял примерно 0,1 процента от численности населения. Сегодня «слуги народа», партийцы, идеологи составляют более 2 процентов населения. По мнению О. Крыштановской, этот бурный рост вызывает «перегрузку» общества: «Возможно, это одна из причин проблем в экономике: есть предел расходов на обслуживание самого государства».
Хочу быть правильно понятой: разумеется, государство не может существовать без аппарата управления. Николай I утверждал, что империей правит не он, а 25 тыс. чиновников. Эту же мысль уже в советскую эпоху повторил Владимир Ленин: «Нам только кажется, что мы управляем Россией. На самом деле, как 100 тысяч чиновников управляли страной, так они и делают это».
Если мы представим, что сословие, воспетое Гоголем, Салтыковым-Щедриным и Зощенко, в лице его наиболее ярких и типичных представителей в одночасье исчезнет, в стране тотчас же наступит хаос. Именно бюрократия, бумагооборот, в силу своей инерции может замедлить и растянуть процесс распада государства в переломные времена (как это было в 1917 году). И все же госуправление, в котором начинают действовать законы, сформулированные Сирилом Паркинсоном, скорее деструктивно по своей сути, чем конструктивно. Напомним аксиомы, сформулированные знаменитым английским политологом: «Чиновник стремится увеличивать число подчиненных, но не соперников», «Чиновники создают работу друг для друга». Ну а утверждение о том, что «численность персонала возрастает, независимо от того, становится работы больше, меньше или ее нет совсем», как нельзя лучше характеризует нынешнее время.
И в самом деле, кто же правит Россией сегодня? Кремль? Дом Правительства? Вспоминается административная реформа 2004 года, когда Владимиром Путиным была поставлена задача сокращения управленческого аппарата. Что же мы получили в итоге? Количество министерств, ведомств, замов, помощников, советников (и далее вниз, по всей «вертикали») после короткого промежутка «гонений» вновь резко возросло. Сокращения в среде чиновничества эксперты сравнивают с мышцами спортсмена: «Чем чаще их сокращаешь, тем больше они надуваются». Остается только гадать: то ли настоящей целью административной реформы было дальнейшее увеличение бюрократии как социальной и партийной опоры Кремля, то ли аппарат, подобно Змею Горынычу, переиграл инициаторов благих намерений, и на месте одной отрубленной головы выросло две.
Но, может быть, общество довольно работой «слуг народа»? Вопрос скорее издевательский, чем риторический. Социологические «замеры», проведенные радио «Финам ФМ», показали: удовлетворительно работу современной российской бюрократии оценивает только 5 процентов населения. Можно предположить, что это сами чиновники и члены их семей…
Впрочем, глас недовольного народа был услышан. Правда, до Кремля он дошел в виде искаженного эха. Недавно Дмитрий Медведев подписал Указ об утверждении федеральной программы на 2009–2013 годы по реформированию и развитию системы госслужбы. Тот, кто читал программу, этот жуткий чиновничий волапюк, может узнать, что по замыслу ее составителей индекс доверия к госслужащим по завершении первого этапа (до 2010 года) должен вырасти в 1,1 раза, а на втором этапе (до 2013 года) — в 1,3 раза. (Какие молодцы! Не ставят перед собой запредельных задач, вроде повышения производительности труда в четыре раза!)
Предыдущие эксперименты на этом поле порождают огромный скепсис и в отношении новой реформы. Тем более что первый тезис в графе «ожидаемые результаты» звучит так: «Формирование и развитие видов государственной службы»! Если перевести это на русский, получается то же, что и было — численность бюрократии будет расти! Еще бы, ведь в результате реформы предполагается «повысить престиж госслужбы»! А значит, снова будут раздаваться сладкие пряники госгарантий. Так, одна из задач программы — снижение увольнений чиновников до пенсии со своих постов по собственному желанию на 30 процентов. Вот они, наши золотые кадры: попал на госслужбу — уже не вырвешься, даже по собственному желанию — уж больно велик дефицит «слуг народа».
Интересное дело: если, допустим, затевается реформа армии — значит, надо ждать, что двумстам тысячам офицеров за год скажут последнее «прощай». Причем с весьма туманными гарантиями. Если заводят речь про «оптимизацию образования» — значит, будут закрывать школы, и никто, конечно, не думает про учителей, потерявших работу, и про детей, которые трясутся в автобусах по нашим не лучшим в мире дорогам. Если задумывается реформа местного самоуправления — нужно забыть про библиотеки, медпункты и клубы в селах. Но еще ни одна реформа для чиновников, начиная с 1991 года, не приводила к сокращению численности этой «надстройки»! А уж история с антикоррупционным законодательством — это вообще готовый материл для второго тома «Мертвых душ».
Правильно, чиновники сами придумывают реформы для обеспечения собственной занятости, но никак не для абстрактного «блага народа». Потому что население в нынешней политической системе и системе управления — это некая биомасса, пластилин для социал-дарвинистских экспериментов.
В качестве примера такого эксперимента мы можем вспомнить историю возникновения в отечественной системе образования пресловутого ЕГЭ. В некоторых СМИ можно встретить утверждения, будто бы внедрение единого экзамена было инспирировано «врагами России», «масонством», «пятой колонной», «мировой закулисой» и прочими структурами, находящимися в тени политических процессов. Возможно, все упомянутые институты и испытали удовлетворение от полученного результата, но авторы этой сногсшибательной новации — наши родные чиновники из Минобразования. Это они, чтобы создать для себя видимость работы, катались по заграницам, перенимая «мировой опыт»; это они брали займы на «модернизацию» во Всемирном банке; это они создавали для себя новые рабочие места (то пункты сдачи ЕГЭ, то репетиции ЕГЭ, то пробный ЕГЭ, то семинары для учителей по ЕГЭ, то пилотные регионы ЕГЭ, то отчеты по ЕГЭ и т. д.); это они «боролись с коррупцией» в образовании, чтобы опять же самим тайно торговать то экзаменационными тестами, то уже самими сертификатами.
Ну и? Что, разве у нас в результате этой чиновничьей реформы выросло качество образования? Оно упало. Возросла доступность бесплатного образования? Ничуть. Исчезла коррупция в вузах? Уровень ее такой же, как и в целом по стране. Снизилась бюрократизация? Она достигла масштабов невиданных!..
Теперь вспомним, кто выступал против ЕГЭ. Прежде всего, ученые и ректоры вузов. Учителя, родители, журналисты. Люди, не чуждые системе образования, имеющие к ней реальное, а не номинальное отношение. Но разве чиновники к ним прислушались?
У нас создана система, при которой чиновники вообще выведены из-под общественного контроля и воздействия. Они могут делать все что угодно, если «реформа» родилась в недрах их ведомства. Зато любая разумная идея, поступившая не из чиновничьего аппарата, воспринимается в штыки. В этом году исполняется печальный юбилей — 20 лет, как программа здорового развития детей и подростков профессора Владимира Базарного «пробивает» себе дорогу в Минобразования. Но зачем чиновникам лишние хлопоты?! В ЕГЭ они имеют дело с бумажками (это им привычней), а тут надо иметь дело с детьми и с учителями! А главное — никакого «навара», никакой имитации бурной деятельности, никакого Всемирного банка, никакой коррупции.