14 августа 1922 года был принят декрет ВЦИК и СНК «О праве застройки», в котором устанавливалась возможность заключения договоров о предоставлении городских участков под застройку, в том числе жилищную. Впоследствии текст этого декрета практически целиком, с некоторыми изменениями, был включен в раздел «Вещное право» Гражданского кодекса РСФСР 1922 года (ст. 71–84). В 1924 году 72 % построенного жилья было возведено частным путем[258].
Предпринимались попытки возрождения жилищной кооперации. Впервые нормативный акт, посвященный жилищной кооперации, был утвержден постановлением ЦИК и СНК СССР от 19 августа 1924 года «О жилищной кооперации»[259]. В этом документе, в частности, определялись следующие виды жилищных кооперативов: жилищно-арендные кооперативные товарищества, создаваемые для эксплуатации муниципализированных домовладений; рабочие жилищно-строительные кооперативные товарищества по сооружению новых и восстановлению разрушенных домов; общегражданские жилищно-строительные кооперативные товарищества, куда входили группы кустарей, ремесленников и мелкой буржуазии, лица свободных профессий, квалифицированные служащие – иными словами, представители тех слоев, которые имели возможность строить жилье на собственные средства. При этом правила заселения, уплотнения и содержания квартир устанавливало правление жилищного товарищества, а не местные власти или государство.
В декабре 1924 года с целью привлечения частного капитала к строительству жилья был принят декрет ВЦИК и СНК РСФСР «Об увеличении жилой площади путем привлечения к строительству частного капитала»[260].
При этом рассчитывать на приобретение комфортного для проживания государственного или муниципализированного жилья никому не приходилось: власти зорко следили, не появятся ли где «излишки» жилплощади, с тем чтобы наложить на них руку. В Инструкции НКВД № 171 от 25 марта 1925 года говорилось: «В случае обнаружения свободных квартир или свободных непроходных комнат жилищные органы… предъявляют правлению жилтоварищества письменное требование о заселении свободной площади в течение двухнедельного срока… По истечении срока заселение свободной площади может быть произведено по усмотрению жилищных органов». Свободными комнаты считались в случае, если число комнат в квартире превышало число жильцов. При этом за каждой супружеской парой и каждыми двумя детьми до семи лет признавалась только одна комната[261].
Были, конечно, и исключения. Согласно декрету ВЦИК и СНК РСФСР «О праве пользования дополнительной жилой площадью»[262], к привилегированным категориям были отнесены: больные, требующие изоляции; ученые, государственные служащие; «ответственные сотрудники военного и морского ведомств, принадлежащие к высшему командному, высшему административному и высшему политическому составу», а также члены Общества бывших политических каторжан и ссыльно-поселенцев и «вольно практикующие врачи». О том, какое количество тяжелобольных и врачей воспользовалось этими льготами, науке неизвестно, но то, что высокое начальство не жило в коммуналках – это точно. Им даже разрешалось задерживать квартплату сроком до одного месяца.
Несколько слов надо сказать о квартирной плате. С начала жилищного передела с рабочих плату вообще не брали. Остальные, конечно, продолжали платить, но по дореволюционным ставкам, которые галопирующая инфляция быстро превратила в пыль. Собственно, это и стало одной из основных причин жилищного кризиса. Теперь власти стали относиться к квартирной плате более рачительно. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 13 июня 1923 года «Об оплате жилых помещений в поселениях городского типа»[263] вводилась дифференциация квартплаты для разных категорий граждан. Понятно, что самая высокая ставка была предусмотрена для «лиц, живущих на нетрудовые доходы». За «лишнюю» жилплощадь, то есть свыше установленной нормы, полагалось платить по двойной ставке.
Наконец, власти озаботились и сохранением жилищного фонда. Декретом ВЦИК и СНК от 9 января 1924 года «О выселении граждан из занимаемых ими помещений»[264] устанавливалось, что дела о выселении граждан рассматриваются в суде по предъявлении соответствующего иска. Наряду с общими основаниями, предусмотренными для расторжения договора имущественного найма, а также для договора найма жилого помещения, документ указывал на такое основание, как «хищническое отношение к жилищу». При этом таковым признавались действия, влекущие за собой порчу жилища, пользование помещением и общими частями дома вопреки их назначению и с нарушением установленных правил (колка дров в помещении, загрязнение канализационных труб). В некоторых случаях предусматривалось внесудебное (административное) выселение.
14 июня 1926 года ВЦИК и СНК РСФСР было принято постановление, название которого говорит о сути данного документа: «Об условиях и порядке административного выселения граждан из занимаемых ими помещений»[265]. Вместе с тем через два месяца вступил в силу акт, значительно сужающий пределы вмешательства государства в жилищные права граждан. С принятием 16 августа 1926 года постановления ВЦИК и СНК РСФСР «Об ограничении принудительных уплотнений и переселений в квартирах»[266], по существу, был закончен период «великого передела» (перераспределения) жилищного фонда.
В 1923–1930 годах предпринимались попытки подготовки Жилищного кодекса РСФСР. Было подготовлено два проекта.
Первый проект был разработан в Главном управлении коммунального хозяйства НКВД РСФСР под руководством Д. И. Шейниса и опубликован в 1926 году[267]. Но после того, как в декабре 1930 года были ликвидированы наркоматы внутренних дел республик СССР, проект кодекса ушел в историю, поскольку рабочая группа вместе с российским наркоматом перестали существовать.
Второй проект[268], разработанный Центрожилсоюзом (объединением жилищных кооперативов), был создан с учетом проекта НКВД РСФСР.
Однако разработчики слегка припозднились. Как говорится, концепция стала заметно меняться. В постпереломные годы новая жилищная политика активно сворачивалась наряду с другими, хоть и сильно урезанными, но все же рыночными отношениями в рамках НЭПа. Большевики с самого начала жилищного передела очень хорошо сознавали, что жилищный вопрос – это очень эффективный способ манипулирования людьми и контроля над ними, а также неисчерпаемый ресурс пропаганды. Им не нужны были прозрачные законодательно оформленные правила распределения и владения жильем, не нужны независимые игроки на этом поле.
Поэтому проект Жилищного кодекса оказался «не способен служить орудием пропаганды советской жилищной политики, не отражает перспектив социалистического строительства, дает случайное, на глазок, без сколько-нибудь твердого обоснования, разрешение ряда важнейших вопросов, сохраняет в действующем законодательстве немало таких наследий буржуазного права, которые не имеют в нынешних условиях разумного оправдания, делает ряд важнейших политических ошибок правоуклонистского и отчасти «левацкого» типа, оставляет недоделанной даже задачу внешнего объединения всех важнейших норм в области жилищного права и злоупотребляет никому не нужной фразой»[269]. И вообще «неверие в перспективы социалистического строительства сквозит у авторов проекта также и в полном игнорировании перспектив расширения ресурсов жилплощади. На неопределенное количество лет вперед проектом фиксируются нормы в 6 и 8 кв. метров, наличие которых не только идет вразрез с указанными выше задачами пропаганды наших достижений и перспектив среди рабочего класса других стран, но и не отражает даже тех возможностей, которые намечены нынешней пятилеткой»[270].
После таких выводов дискуссии о Жилищном кодексе на некоторое время прекратились. К необходимости кодификации жилищного законодательства вернулись только в 1980-х годах.
Вообще, вентиль, позволявший решениям суверена перетекать в нормы позитивного права, активно закручивался. Со времен ранненэповских кодексов (1922–1926 годов) до конца 1960-х годов был принят только один кодекс – Исправительно-трудовой, да и тот стал скорее памятником права, чем действующим законом (см. § 3 главы 4).
Власть решила превратить жилище в средство контроля населения и его воспитания в патерналистском духе. Для этого ей требовалось стать единственным собственником всего жилищного фонда страны, произвольно определять правила владения и распоряжения жилищем, монопольно решать, сколько и какого качества квадратных метров положено человеку, кто и при каких условиях может их получить.
Для начала с целью предотвращения неконтролируемого перемещения граждан по городам и весям была введена прописка[271]. Этот институт разрешительной регистрации граждан по месту жительства даже пережил СССР и формально был отменен только в 1993 году.
Затем 9 августа 1926 года были приняты поправки в УК РСФСР (декрет ВЦИК, СНК РСФСР «О дополнении Уголовного кодекса РСФСР статьей 135-А»)[272], которые исключили возможность для граждан решить свои жилищные проблемы путем покупки жилья или его аренды в городских муниципализированных и национализированных строениях, за исключением владений, сданных на праве застройки. Покушения граждан на любую государственную или муниципальную собственность изначально пресекались самым жестким способом.