Постановление СНК от 15 ноября 1927 года «О мероприятиях по жилищному хозяйству в городских поселениях»[273] гласило: «Во всех муниципализированных и национализированных домах воспрещается заключать договоры на сдачу вновь лицам с нетрудовыми доходами жилой площади выше пределов, устанавливаемых местными областными, губернскими и окружными исполнительными комитетами или советами народных комиссаров автономных республик. В тех же домах воспрещается заселение жилой площади лицами с нетрудовыми доходами в порядке самоуплотнения, обмена жилой площадью и сдачи ее в поднаем. После 1 октября 1929 года жилая площадь, занимаемая в муниципализированных и национализированных домах лицами с нетрудовым доходом, не должна превышать предельных норм, устанавливаемых местными исполнительными комитетами».
В постановлении ЦИК, СНК СССР от 4 января 1928 года «О жилищной политике»[274] нетрудовому элементу так и вовсе было запрещено селиться в муниципализированных домах: «Заселение освобождающихся помещений в муниципальных домах лицами нетрудовых категорий должно быть прекращено; в отношении лиц нетрудовых категорий, доход которых, облагаемый подоходным налогом, превышает 3000 рублей в год, срок найма помещений после 1 октября 1929 года не может быть продлен». Это же постановление предоставляет именно администрации предприятий и учреждений максимальные права владения и распоряжения жилищем. Так, промышленным и транспортным предприятиям предоставляется «право полного освобождения в административном порядке жилых помещений, находящихся на территории предприятий, от лиц, не работающих в данном предприятии».
Итогом и одновременно окончанием новой жилищной политики стало постановление ЦИК № 112 и СНК СССР № 1843 от 17 октября 1937 года «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах»[275]. Постановление предусматривало единые процедуры оперирования с жилищем (распоряжения, переселения, предоставления жилища, лишения жилища и проч.). Оставлены были лишь два субъекта, располагающие правом вселения и выселения, – местная власть в лице Советов для муниципальных домов и государственные предприятия и учреждения в лице их администраций для ведомственного жилья.
Все нормативные акты, направленные на поддержку жилищной кооперации, были отменены. Жилищно-арендные кооперативные товарищества и другие формы жилищной кооперации, кроме ЖСК, были упразднены, поскольку «пайщики кооперации получили за счет государства квартиры в бессрочное и безвозвратное пользование и фактически превратились в привилегированных собственников жилой площади».
Дома, построенные и строящиеся жилищно-строительными кооперативами в основном за счет кредитов государственных банков, были переданы в ведение местных Советов. Если кредиты предоставлялись организациями, учреждениями или предприятиями, то дома передавались в их ведение. Правда, если кооперативы могли вернуть всю сумму кредита в течение шести месяцев, то дома оставались в их распоряжении. Понятно, что это смогли сделать очень немногие ЖСК.
Сохранившиеся кооперативы были жестко привязаны к государственным и партийным органам.
Постановлением от 17 октября 1937 года предписывалась обязательная письменная форма договора найма, в котором указывались основные права и обязанности сторон, а также их ответственность в случае нарушения договора. Многочисленные акты прежних лет, касающиеся жилищной сферы, были отменены либо систематизированы. Так что описанная ранее работа над проектами Жилищного кодекса в определенном смысле не прошла даром.
НКВД, будучи государственным органом, обладавшим огромной властью, мог дотянуться до каждого жилища, до каждого жителя, дабы принудить граждан следовать государственной жилищной политике.
Не только заведующие домами, домовладельцы, домоуправления и домовые комитеты плотно сотрудничали с НКВД, подразделения наркомата согласовывали прием на работу даже дворников. Согласно положению НКВД от 1 апреля 1925 года № 185 «О дворниках и ночных сторожах», «дворники обязаны оказывать помощь милиции в деле надзора за порядком»[276].
Управление жилищным хозяйством в стране осуществлялось в основном постановлениями, инструкциями и приказами соответствующих структур НКВД, а не законодательными актами. Эти многочисленные документы сохраняли силу вплоть до 1990-х годов.
Особое внимание уделялось так называемым специальным домам. 25 марта 1932 года за подписями Молотова и Сталина вышло постановление СНК СССР и ЦК ВКП (б) «О постройке домов для специалистов»[277]. В нем указывалось, что «в дополнение ко всем принятым и принимаемым мерам по развертыванию жилищного строительства в городах, кроме развивающегося жилищного строительства в центрах новостроек, для быстрого улучшения жилищного положения специалистов и ученых, инженеров и техников, беспартийных и партийных, работающих в различных предприятиях, учебных заведениях и учреждениях Союза ССР, построить в двухлетний срок, начиная с весны 1932 года, 102 дома с общим числом квартир 11 500».
Одним из первых был построен знаменитый Дом на набережной в Москве. Это был уникальный автономный комплекс в стиле позднего конструктивизма, включавший, помимо 505 квартир (по две на каждом этаже), клуб, кинотеатр, библиотеку, амбулаторию, детский сад и ясли, столовую, парикмахерскую, продовольственный и промтоварный магазины, сберкассу, спортивный зал и механическую прачечную.
Несмотря на комфортабельные по тем временам условия проживания, которым завидовали обитатели коммуналок, жизнь людей здесь подчинялась строгому распорядку. Вахтер в журнале записывал время ухода и прихода жильцов. Гости могли попасть в квартиры только после телефонного звонка с вахты хозяевам. Празднования каких-то событий необходимо было закончить к 23:00, посетителям запрещалось находиться в гостях после этого времени.
В годы массовых репрессий и Большого террора из 2500 жителей Дома на набережной более 800 стали жертвами репрессий. В некоторых квартирах по 5–6 раз менялись постояльцы. Порой квартиры целого подъезда стояли опечатанными: одни жильцы были расстреляны, другие – отправлены в тюрьмы и лагеря, в лучшем случае – выселены на окраины Москвы[278].
Для обычного человека жилая площадь была огромной ценностью. Предоставление дополнительных метров считалось огромной удачей, а получение отдельной квартиры – вообще немыслимым счастьем. Вот только ценой за такое счастье иногда была сама жизнь.
За крышу над головой приходилось платить кабальной привязанностью к месту работы. Речь идет о так называемых ведомственных домах. Такое жилье получило широкое распространение с 1930-х годов. В ходе демуниципализации значительное количество многоквартирных домов было передано в управление некоторым ведомствам и отдельным предприятиям и учреждениям. Размеры жилищного строительства министерствами и ведомствами значительно превышали количество домов, возведенных местными Советами. В этот период ведомственное жилье обычно имело вид бараков или общежитий.
Руководители этих структур быстро смекнули, что жилищный вопрос является хорошим средством закабаления квалифицированных работников. Сотрудники, терявшие связь со своим учреждением, проще говоря – увольнявшиеся, тут же теряли право на жилье и должны были его освободить. Те, кто увольнялся по собственному желанию, еще могли рассчитывать на предоставление другого жилья, а те, кого увольняли, – нет.
В итоге ведомственное жилье, а особенно дома-коммуны, жильцы которых вели общее домашнее хозяйство, стали генераторами трудо-бытовых коллективов. Для членов таких коллективов личная жизнь, семья и работа склеивались в нечто единое целое. Приходя в свой барак или общежитие, человек все равно оставался в кругу своего трудового коллектива и продолжал существовать под его контролем. В общем, как у Высоцкого: «Тут за день так накувыркаешься… Придешь домой – там ты сидишь!».
Многоквартирные дома в 1920–1930-е годы строились в небольшом количестве. Мало того, что они отличались крайне низким качеством, так и квартиры в этих домах нового быта были весьма своеобразными: в них обычно отсутствовали кухни, поскольку все должны были питаться в столовых. Проблему коммуналок они не только не решали, а еще и усугубляли, поскольку семьи в них по-прежнему расселялись покомнатно.
Для большинства граждан наличие жилья является важнейшей необходимостью. Вместе с тем существует небольшая прослойка людей, органически не способных находиться на одном и том же месте. Одни специалисты считают «скитания» своего рода психическим отклонением, другие – крайним проявлением свободолюбия.
В СССР бродяжничество, так же как и тунеядство и попрошайничество, считалось антисоциальным поведением и подавлялось прежде всего силовыми методами. Постановлением ВЦИК и Совнаркома от 26 августа 1929 года «О мероприятиях по ликвидации нищенства и беспризорности взрослых»[279] были установлены меры, направленные на перевоспитание бродяг и попрошаек. Их отлавливали и распределяли по категориям. Затем решался вопрос об их дальнейшем устройстве: направлении на работу, учебу, в социальные учреждения для нетрудоспособных или по прежнему месту жительства. Родственники безработных были обязаны содержать их.
Для тех, кто сопротивлялся, были созданы учреждения и трудовые сельскохозяйственные колонии. Эта деятельность в основном была поручена Народному комиссариату внутренних дел.
Таким образом, и те, кто рвался заполучить достойное жилье, и те, кто бежал от него, оказались под плотным контролем государства. Власти сумели взять под контроль возможность передвижения и выбор места жительства. Заработать квартиру было невозможно. Стать большим начальником или героем мирного или ратного труда было не только малореально, но и опасно. Распределение квартир осуществлялось в зависимости от заслуг фактически произвольно, поскольку системных законодательных актов, регулирующих распределение жилья, в те поры не было. Не было ни очередников, ни первоочередников, ни внеочередников – они появились чуть позже.