Основной закон 1925 года подробно определял систему и компетенцию государственных органов, конечно же, с учетом компетенции Советского Союза, включая вопросы ведения Всероссийского Съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов. Статьей 19 было установлено положение о соотношении законодательной компетенции РСФСР и СССР. В пределах, указанных в Конституции СССР, и по предметам, отнесенным к компетенции Союза, на территории РСФСР имели обязательную силу постановления верховных органов СССР. За этим исключением никакие органы, кроме Всероссийского Съезда Советов, Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, его Президиума и Совета Народных Комиссаров, не имели права издавать законодательные акты общегосударственного значения на территории РСФСР.
В Конституцию были включены положения о регулировании правового положения местной власти (глава 5).
Учитывая подробное определение компетенции государственных органов РСФСР и их обновление, в Конституцию 1925 года за десять лет ее действия периодически вносились соответствующие изменения. Тем не менее Конституция РСФСР 1925 года не только «сделала важный шаг» в расширении сферы правового регулирования и создании предпосылок для определения конституционного права как самостоятельной отрасли законодательства, но и показала новый уровень подготовки текста. Российский Основной закон послужил образцом для разработки конституций других союзных республик.
Отметим также, что Конституция РСФСР 1925 года по сравнению с Конституцией 1918 года была в гораздо большей степени содержательным, нежели пропагандистским документом, и к тому же куда более совершенным с юридико-технической точки зрения.
Глава 2Партия – наш рулевой
Особенности Советской власти
На первый взгляд двухэтажная система власти – партийная бюрократия, стоящая над государственной, – кажется странной, тем более что руководящие посты как в партии, так и в государстве занимали одни и те же люди. Казалось бы, партия, захватившая все рычаги власти посредством созданных ею репрессивных и пропагандистских структур, вполне может обеспечить управление государством и обществом напрямую.
Однако партия, как неоднократно указывал в своих работах В. И. Ленин, – это передовой отряд пролетариата, его организованное меньшинство. Здесь-то и возникает вопрос о легитимности власти партии. Большинство населения, как и булгаковский профессор Преображенский, пролетариат не любило и потому подчиняться приказам партии не видело никаких оснований. Легитимность, основанная на насилии и харизме, – вещь хрупкая и сильно зависит от настроения толпы. Другое дело – легитимность легальная, то есть на основе закона. А такая легитимность может быть только у государства, ибо только оно может сформулировать и защитить закон, которому подчинилось бы все население.
Именно поэтому в условиях начинавшейся Гражданской войны большевики по-быстрому отказались от марксистских утопий насчет немедленного отмирания государства и приступили к его строительству. Уже в марте 1918 года Ленин заявил: «Мы сейчас стоим безусловно за государство». Именно государству поручалось строить социализм, причем «дать характеристику социализма в развернутом виде, где не будет государства – ничего тут не выдумаешь, кроме того, что тогда будет осуществлен принцип – от каждого по способностям, каждому по потребностям», «без всякого военного контроля и насилия»[30].
Вот только строительство государства и установление закона – дело небыстрое, особенно в условиях Гражданской войны, так что партии пришлось фактически подменять государство, используя методы силового командно-административного управления. Реальным центром принятия решений и партии, и государства стал возглавляемый Лениным Совнарком[31]. Свои решения партия-суверен оформляла в виде декретов Советской власти, которые были не столько нормативными, сколько декларативными актами.
Социальный регулятор такого рода мы назвали Правом катастроф, поскольку он характерен для государств, находящихся в условиях национальной катастрофы, балансирующих на грани исчезновения[32].
После окончания войны государственное строительство стало осуществляться куда более быстрыми темпами, что естественным образом привело к взрывному росту государственной бюрократии, который так напугал Владимира Ильича. В своих последних работах вождь не придумал ничего лучше, нежели бороться с бюрократией бюрократическими же методами, создавая новые контролирующие и надзирающие государственные органы.
Роль партии в системе управления Ленин видел следующим образом: «Что представляет собой организованное меньшинство? Если это меньшинство действительно сознательно, если оно умеет вести за собой массы, если оно способно ответить на каждый вопрос, становящийся в порядок дня, – тогда оно, в сущности, является партией»[33].
То есть коммунисты должны находиться в гуще народа, понимать его интересы и нужды, донося их до государства, организовывать общество на трудовые и, если надо, ратные подвиги. Одновременно растворяться в обществе и растворять общество в партии, чтобы в итоге все граждане стали коммунистами, и если не в смысле членства, то в смысле мировоззрения. Речь идет о создании партией нового общества, а никак не о руководстве государством.
Совершенно иное представление о роли партии в управлении обществом было у И. В. Сталина. Еще в 1921 году в неопубликованном тогда наброске плана брошюры «О политической стратегии и тактике русских коммунистов»[34] Сталин дал свое оригинальное определение партии: «Компартия, как своего рода „орден меченосцев”[35] внутри государства советского, направляющий органы последнего и одухотворяющий их деятельность». Развивая свою мысль, Сталин писал далее: «Партия – это командный состав и штаб пролетариата, руководящий всеми формами борьбы пролетариата во всех без исключения отраслях борьбы и объединяющий разнородные формы борьбы в одно целое»[36].
Здесь речь идет именно о партийном руководстве государственными органами. Такая точка зрения была гораздо ближе к реальности, поскольку к концу Гражданской войны в сознании работников государственных органов укоренилась уверенность в полном подчинении деятельности Советов и их исполнительных органов соответствующим партийным инстанциям[37].
С потерей Лениным трудоспособности центр принятия решений переместился из Совнаркома в Политбюро ЦК РКП (б).
Юридически государственную власть возглавлял коллегиальный орган – Съезд Советов Союза ССР. В период между съездами работал Центральный Исполнительный Комитет, который, в свою очередь, состоял из Союзного Совета и Совета национальностей и имел Президиум.
В союзных республиках действовала подобная структура Советов, далее городские и районные Советы.
Реальные рычаги управления находились в руках Советов Народных Комиссаров. По названию похожи (тоже Советы), однако оперативные исполнительно-распорядительные функции были у Совнаркома СССР и далее по подчиненности – Совнаркомы республик, исполкомы краев, автономных республик, областей, затем городов и районов. Муниципалитетов в то время не было, действовала жесткая вертикаль.
Законодательные и иные акты принимались в зависимости от компетенции, установленной в Конституции СССР и республиканских Основных законах.
Иногда возникали дискуссии о соотношении ведомственных союзных актов и, например, законов республики. Вопросы решались, исходя из компетенции органов. Точки в таких дискуссиях ставились партийными органами в основном за счет ротации кадров, она была, как мы увидим далее, весьма динамичной.
Приведем для наглядности иерархию нормативных (общеобязательных) актов.
Союзные Конституция, законы, постановления съездов, ЦИК, Президиума ЦИК, постановления СНК – эти акты публиковались в «Известиях Советов народных депутатов». Самые важные с политической и экономической точек зрения печатались в «Правде» – печатном органе ЦК ВКП (б).
Ведомственные акты в виде постановлений, инструкций, директив, писем, телеграмм и прочего тогда не регистрировались и в лучшем случае публиковались в ведомственной печати.
Иерархия республиканских нормативных актов была похожа на союзную, с той лишь разницей, что внутри республиканской подчиненности нужно было ориентироваться на союзные акты.
Что касается партии, переименованной во Всесоюзную коммунистическую партию (большевиков) – ВКП (б) – в декабре 1925 года на XIV съезде, то она, формально говоря, оставалась вне правового поля, поскольку законом ее деятельность и взаимодействие с государством и обществом никак не описывались. Впрочем, как и остальные, по нынешним понятиям, общественные организации: комсомол, профсоюзы, пионерия и т. д.
Легитимность власти партии была связана исключительно с марксистско-ленинской квазирелигией, то есть с теологией. Это шмиттовское расщепление легитимности и легальности[38] было трудно увидеть невооруженным взглядом, поскольку партийные лидеры, занимая ключевые посты во ВЦИКе и Совнаркоме, как бы осенялись легальностью, исходящей от Советской власти. Иначе партийный лидер не мог представлять государство перед населением и на международной арене.
В 1925 году Политбюро состояло из семи человек: Л. Д. Троцкого (на тот момент – наркомвоенмор и председатель Реввоенсовета СССР), Г. Е. Зиновьева (председатель Петроградского Совета), Л. Б. Каменева (заместитель председателя СНК СССР), И. В. Сталина (член ВЦИК), А. И. Рыкова (председатель Совета Народных Комиссаров СССР), М. П. Томского (член Совета труда и обороны СССР) и Н. И. Бухарина (член Президиума Исполнительного комитета Коммунистического интернационала).