Из этого базового постулата должны делаться геоэкономические и геополитические выводы, определяться внешние государственные и внутренние административно-территориальные границы и, далее, формироваться подходы к экономике и безопасности в Арктической зоне Российской Федерации.
Проблема правового режима Северного Ледовитого океана и прилегающих к нему акваторий связана с различными подходами к оценке этого участка земного шара.
С одной стороны, он может рассматриваться как открытое море со всеми вытекающими из этого понимания международно-правовыми последствиями. С другой стороны, Северный Ледовитый океан в своей значительной части представляет ледяную поверхность, а посему может рассматриваться как особый вид государственной территории пяти прилегающих стран мира, которые и разделили океан на полярные сектора, а все земли и острова, а также ледяные поверхности, находящиеся в пределах полярного сектора той или иной страны, входят в состав той или иной государственной территории, поскольку режим открытого моря вряд ли применим для покрытых льдом пространств, по которым можно передвигаться пешком и на некоторых разновидностях сухопутного транспорта. Отсюда и разность подходов при применении международно-правовых и национальных актов при решении возникающих спорных моментов. А споры возникают, и можно прогнозировать увеличение их числа в будущем.
Опорной точкой для рассуждений должно стать утверждение, что еще в 20-е годы XX в. сложилась обычная норма международного права, предусматривающая распределение арктических акваторий и территорий на секторы по принципу тяготения их к побережьям приполярных государств. Этой обычной нормой устанавливается, что сектор находится под юрисдикцией приарктического государства, то есть на острова и земли, а также на водные пространства, находящиеся в данном секторе, распространяется суверенитет этого государства.
Исторически сложилось, что арктическим сектором каждого из государств является пространство, основанием которого служит побережье этого государства, а боковой линией – меридианы от Северного полюса до восточной и западной границ этого государства. Целью секторального разделения Арктики стало вполне обоснованное стремление приарктических государств исключить из действий общих установлений международного права районы, географические и климатические особенности которых делают их особо значимыми для этих стран.
В 90-е годы весьма симптоматичной была позиция, сформированная еще на излёте перестройки и предполагавшая интернационализацию управления Арктикой. Вместе с тем, в 2000–е годы приоритетным стал подход, связанный с незыблемостью принципов национального суверенитета и национальных интересов в российской Арктике при определении границ Арктической зоны, режима функционирования шельфа и недр, правого статуса Северного морского пути.
Сегодня нормативно-правовое творчество пошло преимущественно по пути создания концептуальных, стратегических и программных документов, конституирующих базу государственного регулирования в Арктической зоне. Вместе с тем, необходимость федерального закона об Арктической зоне РФ остается актуальной задачей, и при его разработке необходимо в полной мере учесть весь опыт правоустанавливающего и правоприменительного корпуса документов истекшего двадцатилетия.
Выбор объективного комплекса критериев для выделения арктической зоны является сложной не только научной, но и социально-политической задачей.
В современной географической науке в определении Арктики используются следующие основные научные методы: 1) астрономический, 2) климатический и 3) физико-географический. Кроме того, для выделения границы Арктики с точки зрения условий жизни населения используется 4) комбинированный биоклиматический метод. Отметим, что практически не упоминается стратегико-географический метод, который выводит вопрос о районировании арктической зоны за рамки узко географической тематики, сопрягая данную проблему с пограничными экономическими и геополитическими дисциплинами.
Упомянем и стыковые экономико-географические подходы связанные с проблемой районирования Севера по условиям комфортности/дискомфортности жизнедеятельности населения; прикладной природно-хозяйственный подход, опирающийся на те или иные критерии, опосредованные практическим целеполаганием.
Так, ряд исследователей (Гранберг И.С., Долин Д.А. и др.) Всероссийского научно-исследовательского института геологии и минеральных ресурсов мирового океана (ВНИИОкеангеология) считает, что, исходя из стратегии развития минерально-сырьевой базы и охраны арктической зоны России, единственным важным параметром определения границ является «размещение ведущих типов месторождений полезных ископаемых».
Таблица 1.
Состав сухопутных территорий Арктической зоны Российской Федерации
Таблица 1. (продолжение)
Рисунок 1. Арктическая зона Российской Федерации
В «Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» (утверждена Президентом Российской Федерации Д. Медведевым 18 сентября 2008 г. Пр–1969) под Арктической зоной Российской Федерации понимается часть Арктики, в которую входят полностью или частично территории Республики Саха (Якутия), Мурманской и Архангельской областей, Красноярского края, Ненецкого, Ямало-Ненецкого и Чукотского автономных округов, и прилегающие к этим территориям, землям и островам внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации, в пределах которых Россия обладает суверенными правами и юрисдикцией в соответствии с международным правом.
В Государственной программе Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» представлена следующая классификация, которая охватывает только сухопутные территории Арктической зоны.
Приведем для сравнения иной подход к структуризации Арктической зоны, который наиболее близко совпадает с пониманием её как единой панроссийской геостратегической зоны, имеющей комплексное цивилизационно-культурное, геостратегическое, геополитическое, военно-политическое, оборонное, экономическое и социальное значение.
Рисунок 2. Структурная схема государственно-частной корпорации «Арктика» (проект)
Тема расширения границ Арктической зоны в российском научно-экспертном сообществе особо не дебатируется, но то, что её границы надо расширять, является довольно распространенной позицией. Так, на выездном заседании экспертного Совета по Арктике и Антарктике Совета Федерации Федерального Собрания РФ. в мае 2012 года в Тюмени, среди прочих вопросов активно обсуждались и предложения об увеличении арктической зоны за счет включения в неё территорий Карелии, Архангельской области. В то же время соображения финансовой экономии, а также определенное развитие инфраструктуры и транспортной доступности некоторых территорий, официально входящих сегодня в состав Арктической зоны РФ, вызывают к жизни известные инициативы об исключении этих территорий из числе регионов Крайнего Севера с отменой соответствующих льгот и привилегий для их населения.
Сегодня перспективы развития арктической зоны РФ определены «Стратегией развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года».
В данной связи следует особо заострить внимание на прогрессирующем техническом и технологическом отставании в области комплексных естественно-научных, инженерных, обществоведческих и гуманитарных исследований в Арктике.
Перечень индикаторов, по которым отслеживается национальная безопасность в экономической сфере для Арктической зоны страдает системными недостатками, присущими «Стратегии обеспечения национальной безопасности РФ до 2020 года», их набор резко ограничен и слабо информативен по сравнению с прежними практиками. Но он ещё и абсолютно оторван от специфических проблем экономики Арктической зоны, которые отличают её от экономики «Большой земли».
Для непосредственной реализации столь масштабных целей, отвечающих развитому выше пониманию сути и статуса Арктической зоны РФ, масштабу Государственной программы социально-экономического развития Арктической зоны РФ до 2020 года предлагается создать государственно-частную корпорацию «Арктика» (ГЧК «Арктика»).
При этом в наблюдательный совет корпорации целесообразно включить представителей федеральных и региональных органов государственной власти, заинтересованных министерств, РАН, госкорпораций, выпускающих наукоемкую продукцию в интересах развития арктического региона, представителей крупного бизнеса.
Научное сопровождение деятельности ГЧК «Арктика» может быть возложено на научно-технический совет, формируемый под эгидой РАН из числа ведущих ученых и специалистов.
Структурно корпорация представляет собой совокупность кластеров по различным направлениям деятельности: добыча полезных ископаемых, производство, транспорт, социальное развитие, телекоммуникации и т. д. Причем с учетом масштабов деятельности и размера территории по каждому направлению деятельности может быть создано несколько кластеров, размещенных в различных арктических регионах.
В деле реализации стратегических приоритетов развития Арктической зоны значительную роль должна сыграть Российская Академия наук. Нам уже доводилось писать о тех мерах по научному обеспечению исследований и освоения Арктики, которые осуществляет РАН. Позиция Академии на этот счёт была всесторонне представлена акад. Н. Лаверовым на одном из заседаний Научного совета Совета Безопасности РФ, а также в статье «О вкладе Российской академии наук в современное освоение и развитие Арктики» («Арктика», 2014, № 1 (13), с. 4–9). Здесь же ещё раз подчеркнем, что Академия наук готова внести своё вклад в создание эффективной системы государственного управления Арктической зоной РФ как в плане фундаментальных и прикладных исследований, так и в плане принятия на себя ответственности за участие (на правах партнерства с государством) в разработке и реализации конкретных управленческих решений.