ртработников (две трети делегатов партийных съездов середины 1920-х гг. имели низшее образование), неподготовленность к принятию компетентных самостоятельных решений приводили к естественному желанию рассредоточить ответственность, получить указания по любому поводу173. «Вообще же говоря, – читаем в «Известиях ЦК», – вся творческая работа губкомов <…> совершенно не носит широкого размаха. По всем важным и принципиальным вопросам <…> губкомы или просто пользуются циркулярами центра, или слегка видоизменяют их, применяя к местным условиям»174. Характерно в этой связи выступление Е. М. Ярославского на X партсъезде, в котором он отметил недостаточное количество циркуляров ЦК и призвал следовать примеру «гомельских товарищей», учитывающих небольшое количество опытных партработников и издающих «указания, инструкции, разъяснения, чтобы товарищи не путались в трех соснах, в самых мелочных вопросах»175. Через партийные форумы рефреном проходит мысль о бедности, «отчаянном» неумении работать на местах, «огромных» робости, неумении работать и неуверенности в своих силах среди местных парторганизаций176. Интересно отметить, что, как говорил на XV съезде Н. Янсон, «многие» добивались расширения прав, но с осознанием того факта, что большие права означают большую ответственность, «желание отпадало»177. В этих условиях дробление функций в аппарате, указания и циркуляры по всем вопросам, «нажим» как основной метод работы компенсировали недостаточность «стартового капитала» плебеизированной элиты. «Сейчас надо нажать, – отмечал участник одного из Пленумов ЦКК Я. Х. Петерс, – там, где нажали, где приняли меры, там исполняется»178. Создание аппарата с бюрократическими чертами, централизм, нажим были в том числе связаны с потребностями приспособления плебеизированной элиты к осуществлению взятых на себя полномочий.
Еще одним моментом, заслуживающим внимания при анализе реструктуризации политической элиты с окончанием Гражданской войны, является функционирование созданного аппарата во всех трех плоскостях, характерных для горизонтального рассредоточения власти: законодательной, исполнительной и контрольной. Партийные комитеты функционировали одновременно как законодательные и исполнительные органы, неразрывно связанные с секретарским аппаратом. Собственно, принцип соединения властей, характеризовавший Советы, стал основополагающим принципом формирования и параллельного Советам механизма.
Следует отметить, что В. И. Ленин жестко критиковал попытки четко разделить законодательные и исполнительные функции в рамках единого партаппарата. Так, его выступление по этому поводу на XI партсъезде имело характер строгого внушения, в основе которого была мысль о слиянии политики и организации как о мере самосохранения власти179. Совмещение должностей в Политбюро и Оргбюро, а также отсутствие четкого разграничения политических и организационных вопросов устраняли возможность какого-либо «двоецентрия» в рамках ЦК. «Нельзя точно разграничить, какой вопрос политический и какой организационный, – говорил В. И. Ленин. – Любой политический вопрос может быть организационным, и наоборот. И только установившаяся практика, что из Оргбюро можно перенести в Политбюро любой вопрос, дала возможность правильно наладить работу ЦК»180.
Существенным является тот факт, что хотя Секретариат первоначально создавался как чисто технический орган, уже первый ответственный секретарь Н. Крестинский совмещал и в Политбюро, и в Оргбюро. Приводившиеся выше данные свидетельствуют о стопроцентном совмещении членами коллегии Секретариата ЦК должностей в Политбюро, Оргбюро либо в обоих органах. Подобное совмещение на деле приводило к тому, что, как отмечала оппозиция 1925 г., любое расхождение в Политбюро получало свое отражение на организационной работе. Опасность выхода Секретариата ЦК за рамки отведенного ему первоначально места была заложена как в его способе формирования, так и в тех полномочиях, которые он получил в кадровом вопросе и вопросах руководства и финансирования местных организаций.
Кроме того, уже в первой половине 1920-х гг. углубляется процесс сращивания политического руководства с техническим аппаратом управления путем совмещения выборных должностей с должностями в аппарате Секретариата ЦК. Уже в 1923 г. выдвигается предложение «разгрузить» рабочие органы ЦК, передав право окончательного решения ряда вопросов заведующими отделами. К этому времени из предложений, вносимых Орготделом Секретариата в Оргбюро, 90 % решалось так, как предлагал отдел, в том числе по кадровым вопросам181. Предложение «разгрузить» рабочие органы ЦК получает дальнейшее развитие на XIII съезде, где И. В. Сталин констатирует наличие оснований для передачи вопросов личных назначений на окончательное рассмотрение отделами Секретариата ЦК182.
В конечном итоге всего в течение нескольких лет секретарский аппарат оттесняет на второй план партийные комитеты на местах. Суть созданной системы определил, в частности, делегат XIV съезда партии И. Зеленский в следующих словах: «У нас нет разделения функций законодательных и исполнительных. У нас секретарский аппарат, работники этого аппарата являются и активнейшими работниками нашего политического центра»183.
Еще одной существенной особенностью развития партаппарата в 1920-е гг. стало расширение функций его контрольной системы и прямое подключение ее к политическому процессу. Характерно, что с самого начала создания контрольной системы (контрольные комиссии) в рамках партийного аппарата был взят курс на «смычку» с институтами, осуществлявшими законодательные и исполнительные функции. Начиная с IX партконференции, решались вопросы о совместных заседаниях контрольных комиссий с органами политического руководства, допущении совмещения должностей в ЦК и ЦКК, причем с самого начала не предусматривалось создание собственного аппарата контрольных комиссий, что могло бы укрепить их положение. В дальнейшем вопрос об аппарате контрольных комиссий неоднократно поднимался, особенно местными работниками КК, выражавшими недовольство «какой-то недоговоренностью» в отношениях с ЦКК, недостаточностью связи «центр-места». Однако во второй половине 1920-х гг. построение единого аппарата контрольных комиссий было окончательно признано нецелесообразным184.
Таким образом, создание контрольных комиссий с самого начала шло в русле общей для развития партаппарата линии на недопущение «двоецентрия», на единство власти. Эта линия продолжилась и при проведении известной реформы ЦКК-РКИ в 1923 г. Расширенная ЦКК так и не получила своего аппарата, были приняты меры к укреплению «смычки» с ЦК: совмещение в обоих органах, право членов ЦКК присутствовать на заседаниях Политбюро и Оргбюро, допуск верхушки ЦКК к документам Политбюро и др.185 Наконец, с 1923 г. началась серия объединенных пленумов ЦК-ЦКК, на которых решались все важнейшие политические вопросы, в том числе связанные с фракционной борьбой. Таким образом, были приняты все меры против возможного размывания монолитности режима «диктатуры партии». Главный урок, усвоенный большевиками, заключался в том, что, как выразился А. И. Рыков, «каково бы ни было большинство, оно может руководить партией только в том случае, когда конкурирующих центров нет»186.
Следует отметить, что роль ЦКК во внутрипартийной борьбе освещена в литературе гораздо лучше, нежели другая ее функция – рационализаторская. Полная ясность по поводу функций реформированной ЦКК существовала лишь в вопросе борьбы с оппозициями, в то время как именно эта сфера ее деятельности оставалась за рамками многословных официальных постановлений о полномочиях, роли и значении ЦКК-РКИ. В этих постановлениях главной задачей провозглашалась «рационализация» – непосредственный контроль над госаппаратом, вмешательство в его деятельность, борьба с бюрократизмом. Безусловно, сама по себе идея образцового контролирующего органа, который мог бы рационализировать госаппарат, устранить бюрократизм, была утопией. Еще в период активной деятельности «рабочей оппозиции» ее лидеры А. Шляпников и А. Коллонтай справедливо указывали, что попытки бороться с бюрократизмом в рамках сложившийся системы бесполезны, они подменяют решение проблемы «вопросами об усовершенствовании пролетарской госмашины»187. ЦКК-РКИ вынуждена была пытаться «объять необъятное» и закономерно терпела неудачи.
Вскоре после провозглашения реформы ЦКК предприняла активные попытки изучить деятельность госаппарата, вплотную занявшись вопросами «о хлопке, соли, металле, угле, ситце»188. Однако уже к XIII съезду выявилась непосильность этой задачи даже для реформированной структуры ЦКК-РКИ, и председатель ЦКК В. В. Куйбышев вынужден был констатировать: «Самим копошиться в госаппарате, да еще недостаточно умелыми руками рыться в нем – это совершенно безнадежная задача»189.
Находясь фактически в поисках сферы своей деятельности, ЦКК берет на себя функции подготовки проектов решений ЦК, касающихся различных сфер хозяйственной жизни. Так, на апрельском пленуме ЦКК 1926 г. было отмечено, что при обсуждении плана работы ЦК на год ЦКК сочла возможным почти три четверти вопросов повестки дня «взять на себя», изучить, сделать доклады