232, можно утверждать, что, с одной стороны, большевики резко рвали со всей предыдущей теорией и практикой государственного строительства, но, с другой стороны, они остро нуждались в конституировании и легитимизации собственной власти. В этом смысле, Конституция как основной закон государства была им необходима.
Конституционный проект разрабатывался с начала апреля по июль 1918 г. в сложных условиях нарастания продовольственного кризиса и введения продовольственной диктатуры, начала прямого военного противостояния, а главное, в момент, когда возникла прямая угроза потери партией большинства в Советах всех уровней, в том числе и в Петросовете233. Но конституционная комиссия во главе с Председателем ВЦИК Я. М. Свердловым последовательно продолжала борьбу за выработку единого проекта, причем в формулировках, предложенных ЦК РКП(б). В момент принятия Конституции разразился политический кризис, изначально развязанный самими большевиками, незаконно проведшими решение об исключении из состава ВЦИК и Советов всех уровней представителей эсеров (правых и центра) и меньшевиков234. Сразу после открытия V Съезда Советов левые эсеры подняли мятеж, представленный большевиками как антисоветской восстание235. Несмотря на всю сложность политической ситуации, V Съезд Советов 10 июля 1918 г. принял Конституцию РСФСР. Все это однозначно свидетельствует о том, что Конституция была для большевиков важнейшим документом, с одной стороны, как непременный атрибут демократического (в их понимании) государства, а с дугой стороны, как инструмент укрепления пролетарского государства в сфере государственного строительства и законодательства. Она открывала для большевистской власти перспективы действия в созданном ими специфическом советском, но все же правовом поле, а также являлась основой для последующей законодательной практики.
Нельзя не согласиться с мнением В. Л. Шейниса, что в «континууме власть – закон» для большевиков всегда первична была власть, а интересы классового господства стояли выше законности236. Конституция РСФСР 1918 г. открыто заявляла о своей основной задаче: «установление диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти в целях полного подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и водворении социализма…» (ст. 9). Это прямое заявление об установлении диктатуры пролетариата, подавлении буржуазии и водворении социализма вполне могло бы послужить основанием для идеологической консолидации антибольшевистских сил в ходе Гражданской войны. Но на деле этого не произошло. Оказавшиеся в плену идеи непредрешенчества, территориально и организационно разобщенные, ни социалистические (на первом этапе Гражданской войны), ни военные правительства белых не смогли создать даже прообраза альтернативной большевикам государственности. При отсутствии целостной государственной системы со всеми ее необходимыми составляющими невозможно было сформировать правительство, которое бы смогло осуществлять государственную власть. Справедливости ради необходимо отметить, что «континуум власть – закон» белые также решали в пользу власти, что для них диктовалось не идеологией, а конкретными условиями Гражданской войны. Совокупный военный потенциал белых армий, на определенном этапе сопоставимый с потенциалом Красной армии, не опирался на государственные структуры, что оказало существенное влияние на исход вооруженного противостояния в Гражданской войне. Программные документы антибольшевистских сил, такие как «Политическая программа генерала Л. Г. Корнилова» февраля 1918 г., «Акт об образовании Всероссийской Верховной власти» 28–10 сентября 1918 г., приказ адмирала А. В. Колчака от 28 июля 1919 г., директивы, «Наказ» и телеграммы генерала А. И. Деникина, а также «Основы конституции Российского государства» К. Крамаржа, с большой натяжкой можно назвать конституционными проектами237. Это все, что политико-правовая мысль Белого движения, опирающаяся на лучшие образцы кадетской юридической школы, смогла противопоставить нестройной и несовершенной, но действующей Конституции РСФСР 1918 г.
В среде современных историков и юристов оценка Конституции РСФСР 1918 г. крайне невысока. Ее характеризуют как слабый, декларативный, крайне идеологизированный и политизированный документ, с несовершенной для своего времени юридической техникой. В нем не дано полноценного определения государственной и политической системы, компетенций органов власти и разграничения их полномочий, не прописан механизм выборов и т. д.238 С этим нельзя не согласиться. Но за пределами внимания большинства исследователей остался ряд важнейших особенностей как самой Конституции РСФСР 1918 г., так и других законодательных актов советского государственно-правового строительства.
В этой связи необходимо рассмотреть тот факт, что ключевой во всей советской системе орган власти, Президиум ВЦИКа, остался за рамками Конституции. Президиум был учрежден «Постановлением об организации ВЦИК» от 2 (15) ноября 1917 г. В постановлении говорилось, что «Президиум является как представительным органом, так и исполнительным. Президиум подготавливает необходимые материалы для заседаний Центрального Исполнительного Комитета, проводит в жизнь постановления Центрального Исполнительного Комитета <…> а также пронимает решение в случае, когда созыв Центрального Исполнительного Комитета является невозможным и требуется срочность решения»239. Президиум состоял примерно из 20 человек (1/10 членов ВЦИК), при кворуме в половину членов, и заседал ежедневно240. Уже с ноября 1917 г. советский парламент, ВЦИК, по факту работал с перерывами, а через год перешел на сессионный режим. Его довольно обширный состав (до 200, потом до 300 человек), неоднородный уровень законодательной компетентности депутатов и политические разногласия представителей разных партий делали постоянную работу ВЦИК малоэффективной. При этом из текста Конституции следует, что ВЦИК является постоянно действующим парламентом (ст. 30, 31, 32, 33, 36, 46, 50), хотя впрямую характер его работы не оговаривался. Основной же орган, который вырабатывал и принимал решения, а также контролировал их исполнение в Советах всех уровней, то есть Президиум ВЦИК, в Конституции 1918 г. упоминался один раз вскользь в статье об ответственности народных комиссаров (ст. 45). Вопрос о том, почему основной закон РСФСР изначально так значительно расходился с политической практикой, до настоящего времени не получил полного освещения в историографии.
Установившийся порядок функционирования высших органов советской власти был законодательно закреплен только «Постановлением VII Съезда Советов о государственном строительстве» 9 декабря 1919 г.241 В Постановлении определялось место Президиума ВЦИК в советской парламентской системе, его полномочия и функции: Президиум ВЦИК руководил заседаниями ВЦИК, подготавливал материалы для его заседаний, вносил проекты декретов на рассмотрение пленума ВЦИК, наблюдал за исполнением его постановлений, утверждал или приостанавливал постановления СНК, вел сношения от имени ВЦИК и т. д. То же Постановление VII Съезда фиксировало сессионный характер работы советского парламента и устанавливало периодичность его пленумов, «каждые два месяца». После «Постановления VII Съезда Советов о государственном строительстве» реальный механизм функционирования советской власти получил отражение в законе, принятом высшей властью РСФСР. Развитием этого процесса стало решение следующего VIII Съезда Советов, открывшегося через месяц после окончательной победы Красной армии юге России. «Постановление от 23 декабря 1920 года о Советском строительстве» устанавливало разграничение функций Съезда Советов, ВЦИК и Президиума ВЦИК. Специально оговаривалось, что Президиум наделяется законодательными функциями242. Становится ясно, что властные полномочия во многом сместились от Съезда Советов во ВЦИК, в свою очередь ВЦИК передал значительную часть своих ключевых функций Президиуму. Такое положение вещей, получившее правовое закрепление, отражало реальную политическую конструкцию советской власти.
В этой сложной политико-правовой коллизии необходимо отметить ряд важных моментов. Первая советская конституция фиксировала некую идеальную, по представлениям большевиков, систему советской власти. Но даже в момент принятия на V Съезде Советов в июле 1918 г. Конституция РСФСР не отражала реальный механизм выработки и реализации ключевых политических решений. Это противоречие большевики были вынуждены решать в ходе Гражданской войны, которая требовала предельной мобилизации всех общественных систем, а в таком идеологизированном и политизированном государстве, как РСФСР, прежде всего мобилизации политической власти. Соответствующие постановления VII и VIII Съездов Советов юридически закрепляли реально действовавший механизм советской власти, превратив при этом третий раздел Конституции («Конструкция Советской власти») в фикцию. Можно с уверенностью говорить о том, что данные постановления Съездов следует считать актами, имеющими конституционную силу.
С правовой точки зрения, Съезд Советов как высшая государственная власть юридически закрепил реальную ситуацию, на что он имел право по Конституции 1918 г. (ст. 51 (П. а)), а с политической – произошло смещение полномочий от органа прямого народовластия, Съезда Советов, к исполнительному органу Советов, а от него – к Президиуму ВЦИК. Нельзя забывать, что местные исполкомы подчинялись и были подотчетны не только избравшим их Съездам Советов, но и вышестоящим исполкомам, а в конечном счете, ВЦИК. То же самое можно сказать и о Президиумах, которые по иерархичной системе замыкались на Президиум ВЦИК. Произошло смещение властных полномочий от представительных органов, Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов всех уровней к их исполкомам и президиумам. Таким образом, оформился процесс жесткого структурирования советской власти и ее концентрации в руках политиков-профессионалов из большевистской партии и близких к ним советских активистов. Это, безусловно, самым серьезным образом повлияло на уровень компетентности власти, скорость и организацию выработки, принятия и реализации всех значимых политических решений. В условиях Гражданской войны и иностранной интервенции эти характеристики власти становились ключевыми и впрямую влияли на исход военного противостояния.