При этом не следует полагать, что тенденция концентрации власти, получившая правовое оформление в решениях VII и VIII Съездов Советов, отражала единственное направление государственно-правового строительства большевиков в период Гражданской войны. Продолжали собираться Съезды Советов, как всероссийские, так и местные. Из девяти Всероссийских Съездов периода РСФСР четыре пришлись на время Гражданской войны. По Конституции 1918 г. Всероссийский Съезд Советов являлся «высшей властью Российской Социалистической Федеративной Советской Республики» (ст. 24). Но «предметы ведения» съезда были смешены с функциями ВЦИК в единую номенклатуру (ст. 49). Исключительной прерогативой съездов оставались только вопросы о внесении дополнений и изменений в саму Конституцию и ратификация мирных договоров (ст. 51). Всероссийский Съезд Советов должен был созываться ВЦИКом не реже двух раз в год (ст. 26). Эта норма была прописана в Конституции, исходя из опыта 1917 – первой половины 1918 г. Действительно, Съезды Советов в 1917 г. были крупнейшими политическими событиями в стране, к которым готовились и которых ждали все социалистические партии. Съезды во многом определяли дальнейшее развитие событий в стране. На этом этапе они были эффективны как опыт приобщения масс к решению основных политических вопросов, на них также выявлялись и сопоставлялись интересы различных слоев трудящихся.
II Всероссийский Съезд Советов, которому ВРК передал власть, решил основные вопросы революции и стал общероссийской социалистической конституантой, установившей основы советской государственности. Несмотря на то что это был самый малочисленный по числу депутатов съезд (около 650 человек), его роль в истории страны нельзя переоценить. III Съезд стал триумфом победителей-большевиков над Учредительным собранием, по их терминологии – «буржуазным парламентаризмом». Следующие три съезда, созываемые ВЦИК в моменты серьезных политических кризисов, принимали важнейшие документы Советского государства, тем самым определяли его политику. Форумы становились все более многочисленными, что отражает развитие системы советов и распространение ее на новые территории. Докладчиками по основным вопросам были руководители партии и государства (В. И. Ленин, Л. Б. Каменев, Л. Д. Троцкий выступали на каждом съезде, И. В. Сталин, М. И. Калинин, Г. Е. Зиновьев – на большинстве. В. И. Ленин подготовил два программных доклада и проекты резолюций к X Съезду, но лично выступить в декабре 1922 г. уже не мог по состоянию здоровья). Съезды необходимы были большевикам как реальное воплощение власти Советов и продолжение борьбы за «Советскую республику как высший по демократизму тип государства и как форму диктатуры пролетариата»243. Однако характер съездов в период Гражданской войны заметно менялся. Это связано, с одной стороны, с ростом политической однородности депутатов. Председатель ВЦИК М. И. Калинин в речи на открытии X Съезда говорил: «Каждый съезд, начиная с Первого и кончая Пятым, имел свою собственную физиономию, но было нечто объединяющее все эти пять съездов, именно то, что за этот период была изжита, исчерпана полностью мнимо-прогрессивная сущность всех мелкобуржуазных социалистических партий. На II съезде Советов была окончательно пропета лебединая песнь меньшевиков и правых эсеров. На V съезде Советов левое крыло партии эсеров изменило Советской власти и перешло в контрреволюцию, и с этих пор единственной руководительницей в революционной борьбе рабочих и крестьян осталась Российская Компартия»244. Съезды Советов перестали быть ареной борьбы политических партий и, как следствие этого, выявления позиций разных слоев трудящихся. С другой стороны, съезды потеряли митинговый характер, стали более формализованными. ВЦИК и его Президиум разработали ряд важных процедурных моментов, таких как повестка дня, регламент, порядок выборов в президиум съезда и мандатную комиссию. Постановления стали преобладающей формой законодательной деятельности съездов, обращения и телеграммы почти исчезают. Постановления касались всех основных вопросов общественно-политической, экономической, военной и социальной сторон жизни государства. Они имели содержание, объем, структуру и юридическую технику, характерные для правовых актов. Все это говорит о том, что документы Съездов Советов самым тщательным образом готовились Президиумом ВЦИК, СНК, а главное, обсуждались на Политбюро ЦК РКП(б). Это сторона подготовки съездов тщательно исследовалась советским юристом Л. И. Антоновой: «Многие вопросы, касающиеся созыва съезда Советов, предварительно рассматривались Политбюро ЦК Коммунистической партии, где вырабатывались конкретные рекомендации для Президиума ВЦИК. Политбюро обсуждало также и круг вопросов, подлежащих вынесению на Всероссийский съезд Советов. Иногда для руководства съездом образовывалась специальная комиссия ЦК партии»245. Тезисы всех основных докладов проходили обязательное согласование на заседаниях Политбюро, там же начиналась работа над законопроектами, которые потом передавались в Президиум ВЦИК. Таким образом, обозначилась тенденция руководящей роли Президиума ВЦИК, СНК, а главное, партийного руководства на съездах советов. В условиях Гражданской войны такая консолидация власти была необходима для экстренной выработки, принятия и контроля исполнения решений власти. При этом роль Съездов Советов во многом сводилась к законодательному закреплению этих решений. Это стало своеобразной формой поддержки курса партийно-политического руководства страны. Съезды Советов олицетворяли собой демократию нового социалистического типа.
Безусловно, решающая роль в победе в Гражданской войне принадлежала РКП(б). Партия большевиков теснейшим образом была переплетена с государственными структурами. Принципы и формы организации партии как доказавшие свою эффективность были распространены на органы власти, особенно чрезвычайные, временно подменившие собой советы. Члены партии являлись основой кадрового состава всех государственных органов, как центральных, так и местных. Такое положение, с одной стороны, гарантировало проведение в структурах власти политики РКП(б), а с другой – в высокой степени обеспечивало результативность деятельности этих структур. При этом партия не имела юридически закрепленного статуса, в Конституции РСФСР 1918 г. о ней не упоминалось ни в одной статье. Формально деятельность партии регулировала статья 15 о свободе союзов, но соотношение «партия – государство» или «партия – Советы» никак отражено не было. Следует учитывать, что работа над конституционным проектом шла в то время, когда у власти находился блок большевиков и левых эсеров, поэтому преимущества какой-либо политической партии в Конституции зафиксированы быть не могли. После того как представители эсеров и меньшевиков были незаконно выведены из состава ВЦИКа, и даже после левоэсеровского мятежа деятельность социалистических партий формально запрещена не была. Репрессии проводились против отдельных членов этих партий, обвиненных в организации или участии в «контрреволюционных действиях против советской власти». Можно сказать, что социалистические партии также действовали в рамках Статьи 15 Конституции РСФСР.
В ходе подготовки конституционного проекта вопрос о юридическом статусе большевистской партии в Советском государстве отдельно не обсуждался. Было бы упрощением полагать, что руководство РСДРП(б), и прежде всего В. И. Ленин, видели в партии чисто политический (неправовой) феномен, который в принципе не нуждается в специальном юридическом оформлении. В представлениях большевиков коллизия «партия – государство» определялась конкретной расстановкой политических сил. Для захватившей власть путем вооруженного восстания партии эта коллизия сузилась до рамок «большевики – советская власть», «большевики – диктатура пролетариата». В этом они видели основу легитимности собственной власти. В. И. Ленин постоянно обращался к этому вопросу, стремясь сформулировать основы взаимоотношений партии и государства. В момент работы над проектом конституции в центральной советской прессе, одновременно в «Правде» и в «Известиях ВЦИК», 28 апреля 1918 г. была опубликована программная работа В. И. Ленина «Очередные задачи советской власти». Несмотря на то что главные задачи советов в этот период, по мысли В. И. Ленина, носят экономический характер, он прямо говорит: «Мы, партия большевиков, Россию убедили. Мы Россию отвоевали – у богатых для бедных, у эксплуататоров для трудящихся. Мы должны теперь Россией управлять»246. И позже, уже имея за плечами опыт разгрома антибольшевистских сил в Гражданской войне, В. И. Ленин так отвечал этот вопрос: «Прежде всего <…> должно быть открыто признано главенство политики коммунистической партии», «вся юридическая и фактическая конституция Советской республики строится на том, что партия все исправляет, назначает и строит по одному принципу, чтобы связанные с пролетариатом коммунистические элементы могли пропитать этот пролетариат своим духом, подчинить его себе…»247. Таким образом, независимо от того, были ли большевики единственной партией власти или имели союзников (левых эсеров), В. И. Ленин видел именно в Коммунистической партии наиболее полное и единственно возможное воплощение диктатуры пролетариата. Взгляд В. И. Ленина на диктатуру партии разъясняет и даже усиливает Г. Е. Зиновьев в книге «Ленинизм», опубликованной в 1925 г.: «Что такое существующий в Союзе ССР строй с точки зрения его классового содержания? Это – диктатура пролетариата. Какова непосредственная пружина власти в СССР? Кто осуществляет власть рабочего класса? Коммунистическая партия! В этом смысле у нас диктатура партии. Какова юридическая форма власти в СССР? Каков новый тип государственного строя, созданный Октябрьской революцией? Это – советская система. Одно нисколько не противоречит другому»