743. Второй базировался на взгляде на городские думы как на хозяйственные органы, призванные обеспечивать гражданский мир, управлять хозяйством, которые могли поступиться политическими принципами. Это концепция, которую проводили думы во многих городах провинции, например в Туле, Вятке.
У сторонников установления советской власти к органам городского самоуправления также сформировались два подхода. Первый – политический – был основан на мнении, что раз большинство в городской думе враждебно новой власти, то такие органы нужно без сожаления распускать и формировать лояльные составы при сохранении видимости демократических процедур. Так действовали сторонники ВРК в Москве, Петрограде. Второй подход был ориентирован на достижение соглашения и сотрудничества с муниципалитетами, опирался на осознание радикальными социалистами собственной слабости и важности сохранения демократически избранных составов дум, бесперебойного управления городским хозяйством. Этот взгляд до определенного момента разделяло большевистское руководство в Вятке и Туле.
По данным Б. Д. Гальпериной и В. И. Старцева, к 1 (14) января 1918 г. были распущены 15,6% от общего числа городских дум губернских городов, контролировавшихся большевиками744. Это явление не следует путать с ликвидацией института самоуправления как такового. Суть борьбы лежала в политической сфере. Ликвидировалось не сама система городского самоуправления в думской форме, а представительные органы самоуправления отдельных городов, по решению местных советских органов, под влиянием острой политической борьбы. Вместо распущенных составов дум должны были быть избраны новые, способные бесконфликтно взаимодействовать с Советами, принявшие рамки новой политической системы. Сохранялись особые органы управления городским хозяйством, отдельные от государственных муниципальные финансы. К тому же большевики как социалисты выступали за развитие самоуправления трудящихся и демократическую организацию власти снизу вверх.
В этот период центральная власть приняла ряд решений в интересах городского самоуправления, расширив их права в продовольственном деле. 30 октября городам были переданы полномочия секвестра пустующих жилых помещений, вселения туда нуждающихся, живущих в перенаселенных помещениях, дано право издавать обязательные постановления об учреждении и круге полномочий домовых комитетов. Декретом ВЦИК от 21 ноября (4 декабря) 1917 г. было установлено право отзыва гласных городских дум избирателями. Для стабилизации финансового положения муниципалитетов 18 (31) декабря 1917 г. СНК предоставил городам возможность получения займов из фонда в 200 млн рублей при получении согласия на это от местных Советов745.
Согласно постановлению ВЦИК от 16 (29) декабря 1917 г. был создан Наркомат по местному самоуправлению во главе с левым эсером Владимиром Трутовским, создание отдельного министерства активно обсуждалось еще при Временном правительстве. В перспективе он должен был объединить вокруг себя деятельность городских и земских самоуправлений, его ядро должно было составить передававшееся из аппарата МВД Главное управление по делам местного хозяйства, а также касса городского и земского кредита746.
Рубиконом стал разгон Учредительного собрания, разрешивший для большевиков противоречие между прагматической целью – удержаться у власти – и принципиальным подходом – сохранением демократизма как значимой ценности. Примерно в это время большевики приняли и решение о ликвидации городского самоуправления в думской форме. Причинами можно назвать неудачу в налаживании конструктивной работы, политизацию муниципалитетов, взаимное недоверие, а также общий развал городского хозяйства и глубокий муниципально-финансовый кризис, который нельзя было преодолеть без помощи из центра. Лишенные значительной части полномочий и состоявшие из жестких оппонентов радикальным социалистам, органы городского самоуправления находились в состоянии полураспада и хронического кризиса. Советы же нуждались в средствах, центр предлагал им опираться на местные финансы, а не ждать ассигновок от правительства. Но важнейшей причиной все же, наверное, стоит считать отказ большевиков от всеобщего избирательного права в пользу классового принципа. «Не общенациональные, а только классовые учреждения (каковы Советы) в состоянии победить сопротивление имущих классов и заложить основы социалистического общества», – говорилось в декрете ЦИК 9 (22) января 1918 г. о роспуске Учредительного собрания747.
2 этап – с января 1918 г. Ликвидация городского самоуправления в думской форме и передача муниципальных полномочий городским Советам.
Фактически из органов политической мобилизации и классового представительства городские Советы должны были переквалифицироваться в хозяйственников. Как констатировал большевик Б. М. Волин на страницах газеты «Известия» Моссовета в марте 1918 г., «буржуазные ученые только руками разводят при виде небывалых в истории человечества форм, в которые отливается Советская республика <…> Советы, как хозяйственная организация, – это еще невиданное, неслыханное явление, это коренной перелом в истории городов не только России, но и всех других стран…»748.
Инструкция НКВД от 20 января (2 февраля) 1918 г. отмечала: «Городские советы – это прежние городские думы с той только разницей, что их выбирает только трудящийся народ, и буржуазия от участия в управлении устранена. Поэтому городской Совет исполняет прежнюю работу городских дум, а исполнительный комитет Совета – работу городской управы»749. В «Вестнике отдела местного управления НКВД» за 24 января (6 февраля) 1918 г. указывалось: «При существовании Советов земским и городским самоуправлениям не должно быть места <…> Ликвидация самоуправлений должна производиться постепенно, по мере того как Совет овладеет той работой, которая до сих пор лежала на органах самоуправления. При этом весь технический аппарат и касса переходят в руки Советов». Соответственно решался и финансовый вопрос: «Как хозяйственные органы, Советы живут на те поступления, какими пользовались земство и город, и устанавливают новый добавочный прогрессивно-подоходный налог»750.
Левые эсеры выступили за сохранение организационной и функциональной автономии муниципалитетов как особых отделов Советов. Народный комиссар В. Е. Трутовский писал, что «в нынешнем Советском «фазисе русской революции» единственно прогрессивной является замена широких бесформенных «демократических» организаций классово-социалистическими организациями трудящихся без участия буржуазии в управлении». По мнению наркома по самоуправлению, существо ведения муниципального дела не должно было меняться, менялся только «тот «законодательный» орган, перед которым ответствен орган исполнительный и весь связанный с ним механизм»751.
Большевики настаивали на полном организационном и функциональном слиянии. В своей инструкции НКВД намечал предполагаемое организационное устройство местных Советов: при них предлагалось организовать 11 отделов «взамен старых отживших правительственных учреждений», используя при этом «аппарат земских и городских самоуправлений с соответствующими изменениями»: отделы управления, финансов, народного хозяйства, земельный, труда, путей сообщения, почты, телеграфа и телефона, народного просвещения, судебный, врачебно-санитарный, общественного недвижимого имущества752. Никакого муниципального или городского отдела организовать не предлагалось. Как отмечал заведующий отделом местного хозяйства НКВД Александр Смирнов: «Все хозяйство бывших городских и земских самоуправлений должно быть распределено по соответствующим отделам Совета…»753. После разрыва коалиции с левыми эсерами 20 марта 1918 г. Комиссариат по самоуправлению был ликвидирован, бывшее Главное управление по делам местного хозяйства вернулось в состав НКВД в качестве отдела местного хозяйства под руководством А. П. Смирнова, который должен был сосредоточить в своих руках всю работу «по руководству и инструктированию хозяйственной жизни муниципальных отделов местных Советов, разрешение ссуд и займов органам местного самоуправления…»754.
Ликвидация Комиссариата символизировала окончательную победу в центральном руководстве линии на отказ от института городского самоуправления в думской форме и перенесение управления работой муниципальных исполнительных органов в руки Советов. Эта линия была основана на идее, что Советы олицетворяют более высокий уровень демократии, чем органы, избранные на основе «четырехвостки». Л. М. Каганович в 1923 г. написал известную фразу: «Советский строй, основанный сверху донизу на вовлечении самодеятельности самых широких рабочих и крестьянских масс, разрубил Гордиев узел сложного вопроса о местном управлении и взаимоотношениях с органами государственной власти <…> ибо государственная власть вся в целом стала самоуправлением, а местное самоуправление стало государственной властью…»755. Подводя итоги съезда руководителей губернских Советов летом 1918 г., заведующий отделом местного управления НКВД В. А. Тихомирнов заявлял: «…благодаря самому существу советского строя все основные «проклятые» организационные вопросы местного управления, сочетание этого последнего со всем государственным строем <…> разрешены полностью Октябрьской революцией <…> Советский строй дает такие предпосылки для создания крепкого стройного аппарата местного управления, о каких не могло мечтать не только самодержавие, но и любая из самых демократических республик!»