<…> повсюду на местах». Он заявил, что уездные и городские Советы созывались «в самых редких случаях и для решения менее важных дел», а вся полнота власти и все управление на местах сосредоточились «в неконтролируемых представителями рабочих и крестьян исполкомах, редко переизбираемых», все реже и реже переизбирались и сами Советы, было полностью подавлена свобода выбора, а некоммунистические партии насильно устранялись из Советов. В результате, как подчеркнул Л. Мартов, Советы превратились постепенно «в филиальные отделения <…> одной коммунистической партии», это «убивало в корне «всякие признаки самодеятельности и самоуправления широких масс»770. Представительница Бунда Фрумкина также отметила, что во многих местах Советы вообще не собираются, «особенно в городах», приведя в пример Гомель. Там же, где они собираются, как констатировала Фрумкина, они превращаются в митинги, «в места, где говорятся речи по текущему моменту» и принимаются политические резолюции, которые «фактически не имеют отношения ни к жизни, ни к творчеству, ни к государственному строительству», Советы не руководили работой исполкомов, а исполкомы не несли ответственности перед Советами771. Низкой была явка на заседания горсоветов. Так, по свидетельству Г. Е. Зиновьева, прибывший в качестве гостя из Москвы М. Ф. Владимирский насчитал лишь 25 человек на заседании Тверского горсовета, на котором должно было присутствовать 200 делегатов772.
В 1919 г. среди коммунистов шла дискуссия о том, стоит ли объединять горисполкомы с уездными и губернскими исполкомами. В ноябре 1920 г. Четвертый Всероссийский съезд заведующих губернскими отделами управления констатировал «замирание жизни и деятельности Советов на местах и перенесение центра тяжести работы в Исполкомы и даже президиумы», объяснив это напряженной Гражданской войной и призвав в новых условиях «перейти к широкому развертыванию и оживлению работы Советов»773.
Там, где горсоветы и их исполкомы ликвидировались, коммунальные отделы создавались при уездных или губернских исполкомах. Коллегия НКВД в феврале 1919 г. решила выделить отделы коммунального хозяйства в самостоятельные органы при исполкомах, причем не только городских и сельских, но и губернских, уездных и волостных. Это объяснялось «важностью и особенностями задач коммунальной политики на местах и резким отличием их от задач органов, обслуживающих хозяйственные нужды общегосударственного, а не местного значения»774. Нарком внутренних дел Г. И. Петровский отмечал, что создание коммунальных отделов «несколько оформляет разрозненность существовавших мелких местных частей хозяйственного аппарата, которые должны иметь одно место; отделяет работу его от Совнархоза, чем имеет в виду развить местную инициативу в области интенсификации местного хозяйства…»775.
В принятом на Седьмом Всероссийском съезде Советов 12 декабря 1919 г. постановлении о советском строительстве была расписана структура отделов губернских и уездных исполкомов Советов. В них следовало образовать и коммунальный отдел. Отделы состояли из заведующего и коллегии при нем, которые избирались исполкомами, народный комиссар имел право заявить отвод заведующего. Сметы отделов до направления в центр должны были утверждаться исполкомами. Заведующий имел право единолично принимать решения по вопросам ведения отдела, члены коллегии могли, не приостанавливая исполнения решения, обжаловать его в исполкоме. Фактически фиксировалась двойная подчиненность отделов как соответствующему исполкому, так и вышестоящим исполкомам и народному комиссариату, который имел право напрямую сноситься с отделом и давать ему распоряжения776.
Наконец в апреле 1920 г. декрет СНК о коммунальных отделах четко фиксирует их место как отделов при исполкомах Советов, сосредотачивающих основные функции прежнего самоуправления, подчиненных коммунальному отделу НКВД. Местные коммунальные отделы должны были управлять бывшим городским и земским хозяйством: заведовать земельными участками; жилищным делом, включая вопросы заведования муниципализированными владениями, распределения помещений и строительно-ремонтных работ; предприятиями общего пользования, имеющими местное значение: водопроводом, освещением всех видов, трамваем, пароходствами, паромами и перевозами, канализацией, полями орошения, мусоросжигательными печами, банями, прачечными и т. д. Предполагалось, что президиум ВСНХ может изъять отдельные предприятия в свое ведение. Постройку и эксплуатацию предприятий санитарного характера следовало проводить под надзором комиссариата здравоохранения. Также в сферу компетенции коммунальных отделов были отнесены внешнее благоустройство (планировка, очистка, поддержание мостовых, набережных, садов, скверов, памятников), похоронное дело и распределение топлива между населением и учреждениями с согласия губернских совнархозов. Декрет определял, что городское управление могли осуществлять только те горсоветы, которые сохранили самостоятельные исполкомы777. Там, где таких исполкомов не было, управление бывшим муниципальными и земским хозяйствами переводилось на уездный или губернский уровень, а горсоветы, если они существовали, лишались механизмов прямого руководства коммунальной деятельностью.
Развитие деятельности коммунальных отделов в октябре 1920 г. вновь сделали актуальным вопрос о создании особого, «коммунального» наркомата в центре. Этот вопрос был поставлен на Втором Всероссийском съезде заведующих коммунальными отделами 15–20 октября 1920 г. Однако на этот шаг не пошли, оставив местное хозяйство в ведении НКВД. В феврале 1921 г. президиум ВЦИК направил разъяснение с запретом на слияния коммунальных отделов с совнархозами, но это не прекратило попытки изъятия части коммунальных предприятий из ведения НКВД778. С 1921 г. коммунальный отдел НКВД стал называться, по аналогии с дореволюционным временем, Главным управлением коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД. С 1920 г. регулярно стали проводиться съезды заведующих коммунальными отделами, за 1920–1921 гг. их прошло три.
В период с 1918 по 1920 г. происходят и функциональные изменения. Часть функций самоуправления в это время переходит к местным административным органам центральных наркоматов – образование, социальное обеспечение, медицина, снабжение, санитария, муниципальные производственные предприятия перехватывали совнархозы. Но появляется и новая отрасль – жилищное дело, многие муниципальные функции расширяют свои масштабы. Так, если до революции муниципалитет управлял только своей собственностью, зданиями, то в 1918–1919 гг. стало нужно обслуживать огромное количество муниципализированных домов. Если раньше город ведал только тротуарами у принадлежащих муниципалитету зданий, то после муниципализации – почти всеми тротуарами в городе, коммунальные отделы занимались учетом и распределением мебели, под их контроль передавались частные бани, аптеки, электростанции, далеко не всегда в хорошем состоянии. Из-за нехватки продовольствия развивалась сельскохозяйственная часть, коммунальные отделы не только раздавали городские земли жителям и давали советы по выращиванию урожая, но и сами вели коммунальное огородное хозяйство.
Особенностью организационной трансформации самоуправления стало то, что из демократического, основанного на всеобщем избирательном праве оно было преобразовано в классовое учреждение, выбирать представителей в которое могла только часть, пусть большая, горожан. Если прежние муниципалитеты не имели вертикальной иерархии и были слабо связаны друг с другом и с центром, то городские Советы к середине 1918 г. были построены по принципу «демократического централизма». В дальнейшем хотя Советы, ставшие однопартийными органами, формально остались основой строя, но фактически институт самоуправления в городах Советской России был почти ликвидирован, установлена система жесткой централизации – «главкизма».
В условиях Гражданской войны после всех трансформаций в городах воссоздали единое муниципальное коммунальное хозяйство, потерявшее часть функций и приобретшее ряд новых. Управление городским хозяйством вывели из борьбы партий, конкуренции стратегий развития, прямой зависимости от населения. Реорганизация органов управления городским хозяйством на местах происходила без основательной теоретической подготовки, в отсутствие единой концепции преобразований, с отставанием от потребностей. К разрухе вели организационные изменения, социалистические эксперименты, разрушение механизмов управления, ликвидация местного обложения, нехватка денег, рабочих рук, забиравшая все ресурсы война. Городское управление вновь стало бюрократическим, отчужденным от жителей.
Режим генерала А. И. Деникина и горцы Северного Кавказа (осень 1918 – март 1920 г.)
С. А. Орешин
Аннотация. Статья посвящена анализу взаимоотношений лидеров Белого движения на Юге России и горцев Северного Кавказа. Белые вынуждены были искать компромисс с политической элитой кавказских горцев, признав де-факто их право на широкую внутреннюю автономию. Однако политика А. И. Деникина на Северном Кавказе не отличалась последовательностью, были допущены серьезные ошибки, которые привели к активизации вооруженного противостояния и предопределили падение белогвардейского режима в марте 1920 г.
Ключевые слова: Гражданская война, Северный Кавказ, горские народы, Белое движение, этническая политика, Терско-Дагестанский край, Кубанская область, А. И. Деникин.