Было бы глупо пытаться проверить каждое из этих железных правил, так как проверки регулятора стали бы невозможной бюрократией и абсурдно поверхностными. Существует другой риск: если бы служба скорой помощи знала, как для получения общей оценки взвешиваются все цели, она бы нашла способ обмануть и это. Вместо этого для каждой проверки регулятор выбирал несколько выборочных показателей и глубоко изучал их.
Банки уже подвергаются суровой проверке под названием стресс-тест. Стресс-тесты — это сценарии катастрофы, в которых банк просчитывает, что случится в определенных неблагоприятных ситуациях: к примеру, при резком увеличении процентных ставок, или внезапной валютной девальвации, или обвале рынка жилья. Тем не менее эти тесты слишком предсказуемы, как и экзаменационный лист с вопросами, оглашенными заранее. Регуляторы в США начали замечать, что банки делали конкретные узкие ставки (например, что долг, связанный с ипотекой, будет иметь плохие последствия), которые выглядели неприбыльными, но давали прекрасную отдачу в конкретных сценариях стресс-теста[234].
Применение решения Джереми Бентама — решения, одобренного экзаменаторами по всему миру, — попросту означает, что стресс-тест должен стать непредсказуемым. Энди Халдан, главный экономист Банка Англии, думает, что это вполне возможно.
«Вы появитесь в финансовой фирме из ниоткуда, другими словами, не по ежегодному графику, и скажете: “Не могли бы вы показать ваши стресс-тесты по…” — Хендан делает паузу в поисках примера, — “вашему портфелю леверидж-кредитов{40}?”»[235]
Вместо того чтобы предоставить банку месяцы на подготовку ответа, регулятор настаивает на ответе в течение нескольких часов. Если банк быстро предлагает хороший ответ, то: «Отлично, увидимся через шесть месяцев, когда настанет время для вашей следующей проверки. Кстати, это может быть и не шесть месяцев. Это может быть завтра, а может быть и через год».
И если время теста умышленно растягивается, банк ждет наказание. «Если они дадут плохой ответ, их ждет черная метка. Не уверен, что означает черная метка, но, знаете, почему бы не установить так: три метки, и вы выходите из игры? Возможно, это нормально — не знать ваши текущие леверидж-кредиты, но если вы не знаете ваш планируемый на будущее рыночный портфель или объемы кредитов суверенному государству, действительно ли вы должны находиться в кресле управляющего банком?»
Энди Халдан — не единственный, кто выступает за случайность в целях. Старший представитель органа регулирования, стоящий под Тони Блэром, Гвин Беван приводит схожие доводы в пользу неопределенных или неожиданных целей в NHS Великобритании[236]. Так же считает и Дэвид Шпигельхалтер, один из лидирующих медицинских статистиков Великобритании, и Эндрю Дилнот, глава Национальной статистической службы Великобритании.
Регуляторы американских банков сделали пробный шаг в отношении неопределенности, запрашивая информацию у банков и не сообщая им, как эта информация будет оцениваться. Это хорошо. Но в целом финансовые регуляторы не спешат двигаться в сторону идеи случайности и неопределенности в своих правилах. Как говорит Халдан, «я считаю, что мы удаляемся от этого».
Так почему бы регуляторам не перенять конструктивную неопределенность тестов, проводимых в случайные моменты времени, в произвольно выбранных регионах, которые с большей вероятностью окажутся более эффективными, чем опрятные, предсказуемые чек-листы?
Одно из возможных опасений связано с тем, что неопределенное регулирование предоставит слишком большую дискреционную власть регулятору. Но это необязательно верно. В конце концов, экзаменационная система имеет гарантии защиты: программу со списком тем, которые будут рассмотрены, последовательную историю предыдущих экзаменационных листов для установления контекста, независимых внешних экзаменаторов, которые проводят проверку в реальных условиях, апелляционный процесс. Схожая система может работать в таких регулируемых областях, как здравоохранение и финансы. Если регуляторы четко устанавливают свои приоритеты, излагают виды вопросов, которые могут быть заданы, и должны доказывать свои действия в случае апелляции, тогда возможности для злоупотреблений — как у регулятора, так и компаний, которые он регулирует, — значительно снижаются.
Более циничное объяснение состоит в том, что сами регуляторы зачастую имеют конфликты интересов, что дает им антистимулы создавать систему, которую можно обмануть. Государственные учреждения, которые отвечают за проверку школ или больниц, также склонны отвечать за обеспечение того, что их дела идут хорошо. Финансовые регуляторы должны не только выяснить уровень безопасности банков, но и удерживать банковскую систему в безопасности. Когда Тони Блэр ввел цель по времени ожидания для врачей общей практики, он надеялся создать статистику, которая впечатлит избирателей. Разумеется, подобные регуляторы будут заинтересованы в подходах, которые могут создавать серию упорядоченных данных, отражающих улучшение с наименьшим объемом усилий и риска. Решение в том, чтобы как можно быстрее отделить роль проверки системы от роли по улучшению системы.
Возможно, самая простая причина — это наш общий страх беспорядочной неопределенности. Нас, людей, привлекает опрятность регулятора и регулируемого органа, точно знающих, какие его ждут процедуры и в каких местах нужно поставить галочки.
«Это достаточно беспорядочный подход к инспектированию, — признает Энди Халдан в отношении своего альтернативного видения. — Но его можно провести с административным ограниченным бюджетом. Вам не нужна огромная армия. Вам нужна лишь небольшая оперативная группа».
Мобильность и неожиданность оперативной группы — именно то, в чем отчаянно нуждаются многие регуляторы.
В сентябре 2015 года Volkswagen, один из крупнейших автопроизводителей в мире, был пойман на обмане в отношении американских тестов состава выхлопных газов. Общественность была потрясена. Акции немецкого автогиганта упали, директор Мартин Винтеркорн уволился[237]. Немцы беспокоились, что репутация любого национального производителя может быть запятнана ассоциацией с Volkswagen.
Как мог произойти подобный обман? Производители должны следовать программе лабораторных тестов, созданных с целью убедиться, что двигатели выделяют низкий объем оксидов азота, газов, которые могут вызывать разнообразные проблемы загрязнения — кислотные дожди, смог и копоть, негативно воздействовать на сельский урожай и вызывать проблемы с органами дыхания у пожилых людей и детей, порой с летальным исходом. Тесты сложны, а стандарты высоки. Но тесты также абсурдно предсказуемы — серия предопределенных маневров на беговой дорожке.
В результате Volkswagen мог совершить обман. Автомобили компании, снабженные компьютерами и датчиками, как и все современные модели, распознают особенности лабораторного теста. Они переключались на специальный режим тестирования, при котором уловитель оксида азота фильтровал атмосферные загрязнения, но ценой замедленного режима двигателя, потребляющего много топлива. За пределами лаборатории двигатель был быстрее и эффективнее, но выпускал гораздо больше оксида азота — возможно, в 20-30 больше.
То, что сделал Volkswagen, удивительным образом похоже на то, что наблюдали регуляторы в банковской сфере с банками, покупающими неприбыльные активы с целью хорошо проявить себя на стресс-тестах Федеральной резервной системы. Банки включали «специальный режим», чтобы хорошо показать себя на этих тестах, так же как и Volkswagen включал специальный режим, который приукрашивал данные по выбросам веществ. Разница в том, что нелегальное в автомобилестроении, по-видимому, легально в экономике.
Но настоящий скандал заключается не в том, что Volkswagen обнаружил способ обмануть предсказуемый тест. Он связан с тем, что регуляторы сохраняют свои тесты такими предсказуемыми, хотя они прекрасно осведомлены о проблеме. В 1998 году Агентство по охране окружающей среды США обнаружило доказательство, что производители грузовиков использовали специальные режимы, чтобы обмануть тесты по выбросу веществ. Агентство успешно предприняло действия против семи из них, включая Volvo, Renault, Caterpillar и Mack — производителей, которые суммарно производили практически каждый дизельный двигатель грузовых автомобилей. Кажется, с тех пор мало что изменилось (самодовольные европейцы, возможно, захотят отметить, что меры регулирования Европейского союза считаются даже более простыми для обмана).
Volkswagen не был пойман, так как Агентство ввело более предсказуемые правила. Обман обнаружился, когда Международный совет по экологически чистому транспорту (ICCT), некоммерческая группа, изучил данные по выбросам автомобилей Volkswagen. Совет не был предубежденным обвинителем: он с полной уверенностью ожидал увидеть чистую машину. Но все же совершил что-то простое и неожиданное: он установил мониторы по выбросам в некоторые автомобили Volkswagen и проехал на них из Сан-Диего до Сиэтла. Этого было достаточно, чтобы выявить обман.
Самый сложный экзамен в мире не так сложен, если все пользуются шпаргалками. Простой вопрос в неожиданном направлении может выявить куда больше.
7. Автоматизация
Когда сонный Марк Дюбуа вошел в кабину самолета, там царила полная неразбериха. Самолет трясло настолько сильно, что даже показания приборов были трудноразличимы. Жужжащий сигнал тревоги сменялся механическим голосом: STALL STALL STALL{41}