Первая мировая война совпала с постоянным чрезвычайным положением в большинстве воюющих стран. 2 августа 1914 года президент Пуанкаре выпустил указ, по которому по всей стране вводилось осадное положение и который по решению парламента спустя два дня стал законом. Осадное положение оставалось в силе вплоть до 12 октября 1919 года. Хотя деятельность парламента, приостановленная на время первых шести месяцев войны, возобновилась в январе 1915 года, многие из одобренных законов в действительности просто–напросто передавали законодательные функции исполнительной власти (например, закон от 10 февраля 1918 года, который наделял правительство практически абсолютным правом регулировать посредством указов производство и торговлю продовольственными товарами). Тингстен в своей книге заметил, что таким образом исполнительная власть фактически превратилась в законодательный орган[36]. В любом случае именно в этот период чрезвычайное законодательство посредством правительственных указов (прекрасно знакомое нам сегодня) становится в европейских демократиях общепринятой практикой.
Как можно было предвидеть, расширение полномочий исполнительной власти в сфере законодательства продолжилось и после окончания военных действий. Весьма показательно, что чрезвычайная военная ситуация сменилась теперь чрезвычайной ситуацией в экономике, что имплицитно сближало экономику и войну. В январе 1924 года, в момент тяжелого кризиса, угрожавшего стабильности франка, правительство Пуанкаре запросило абсолютные полномочия в финансовой сфере. 22 марта, после острых дискуссий, во время которых оппозиция заявила, что это действие приравнивается к отказу парламента от собственных конституционных прав, закон был одобрен, но при этом особые полномочия правительства были ограничены четырьмя месяцами. Аналогичные меры были приняты в 1935 году правительством Пьера Лаваля, издавшим более пятисот указов, «имеющих силу закона», дабы избежать девальвации франка. Возглавляемая Леоном Блюмом левая оппозиция энергично противодействовала этой «фашистской» практике; показательно, однако, что, уже находясь у власти вместе с Народным фронтом, в июне 1937 года левые испросили у парламента абсолютные полномочия, чтобы девальвировать франк, установить контроль за курсами и ввести новые налоги. Это означало, что подобная практика законотворчества посредством правительственных указов, начало которой было положено во время войны, стала применяться всеми политическими силами[37]. 30 июня 1937 года полномочия, в которых было отказано Леону Блюму, были переданы правительству Камиля Шотана, несколько ключевых министерств которого были доверены несоциалистам. 10 апреля 1938 года Эдуард Даладье просил и получил от парламента исключительные законодательные полномочия по изданию указов для того, чтобы противостоять угрозе со стороны нацистской Германии и экономическому кризису. Таким образом, можно сказать, что до конца Третьей республики во Франции «обычные процедуры, принятые в парламентской демократии, были временно приостановлены»[38]. Когда мы изучаем возникновение так называемых диктаторских режимов в Италии и Германии, важно не забывать об этом параллельном процессе трансформации демократических конституций в период между Первой и Второй мировыми войнами. Под давлением парадигмы чрезвычайного положения сама политико–конституционная жизнь западных обществ начинает все больше и больше принимать новые формы, которые, возможно, лишь сегодня достигли своего полного расцвета. В декабре 1939 года, после начала войны, правительство добилось права принимать посредством указов любые меры, необходимые для гарантий защиты нации. Парламент продолжал работать (за исключением месячного перерыва в его деятельности с целью лишения депутатов–коммунистов их неприкосновенности), однако вся законодательная работа стабильно оставалась в руках исполнительной власти. Когда маршал Петен пришел к власти, французский парламент был уже тенью самого себя. Как бы то ни было, но конституционный акт от 11 июля 1940 года передавал главе государства право объявлять осадное положение на всей территории страны (частично уже оккупированной немецкими войсками). В нынешней Конституции чрезвычайное положение регулируется статьей 16, согласно пожеланию де Голля гласящей, что президент республики обязан принять необходимые меры, «когда республиканским институтам, независимости нации, цельности ее территории или осуществлению ее международных обязательств угрожает серьезная и непосредственная опасность, а нормальное функционирование конституционных органов государственной власти прервано». В апреле 1961 года, во время алжирского кризиса, де Голль прибег к 16–й статье, хотя деятельность органов государственной власти прервана не была. С того времени статья 16 больше не использовалась, однако все чаще всем западным демократиям присуще стремление заменять объявление чрезвычайного положения беспрецедентным распространением парадигмы безопасности как обычной управленческой технологии.
История 48–й статьи Веймарской конституции столь сильно переплетается с историей Германии между двумя мировыми войнами, что приход Гитлера к власти невозможно осмыслить без предварительного анализа использования и злоупотребления этой статьей между 1919 и 1933 годами. Ее непосредственной предшественницей была 68–я статья Конституции Бисмарка, которая, в том случае если «общественной безопасности на территории Империи что–то угрожало», давала императору право вводить на части этой территории военное положение (Kriegszustand) и, дабы определить его условия, отсылала к прусскому закону об осадном положении от 4 июня 1851 года. В ситуации беспорядков и мятежа, характерной для послевоенного периода, депутаты Национального собрания, которым предстояло одобрить новую конституцию, по совету юристов, среди которых выделяется имя Гуго Прейсса, включили в конституцию статью, наделявшую президента рейха невероятно широкими чрезвычайными полномочиями. Текст 48–й статьи действительно гласил: «Если в немецком Рейхе возникает существенная (erheblich) угроза общественной безопасности и порядку, президент Рейха может принять меры, необходимые для восстановления общественной безопасности и порядка также с помощью военной силы. Для этих целей он может полностью или частично приостановить действие основных гражданских прав (Grundrechte), предусмотренных статьями 114, 115, 117, 118, 123, 124 и 153». Статья добавляла, что следует детализировать условия действия президентских полномочий в одном из законов. Поскольку этот закон так никогда и не был принят, исключительные полномочия президента остались крайне неопределенными: в итоге выражение «президентская диктатура» часто использовалось в правовой доктрине с отсылкой к 48–й статье, а кроме того, Шмитт мог писать в 1925 году, что «ни в одной из конституций земли, кроме Веймарской, не был столь легко легализован государственный переворот»[39].
Действующие правительства республики, начиная с кабинета Брюнинга, непрерывно обращались — с относительным перерывом между 1925 и 1929 годами — к 48–й статье, объявляя чрезвычайное положение и издавая чрезвычайные указы более чем в 250 случаях, в частности для того, чтобы заключить в тюрьму сотни коммунистических активистов и учредить особые суды, имевшие право осуждать на смертную казнь. Зачастую, например в октябре 1923 года, правительство прибегало к 48–й статье, стремясь предотвратить падение марки, подтверждая своими действиями современную тенденцию к сближению военно–политической чрезвычайной ситуации и экономического кризиса. Известно, что последние годы Веймарской республики целиком прошли в режиме чрезвычайного положения; менее очевидно утверждение, согласно которому Гитлер, возможно, не смог бы прийти к власти, если бы страна не находилась почти три года в режиме президентской диктатуры, а парламент продолжал бы действовать. В июле 1930 года правительство Генриха Брюнинга оказалось в меньшинстве. Вместо того чтобы уйти в отставку, Брюнинг добился от президента фон Гинденбурга права обратиться к 48–й статье и распустить рейхстаг. С этого момента Германия фактически прекратила свое существование как парламентская республика. В итоге парламент собирался всего семь раз в сумме не более чем на двенадцать недель, при том что неустойчивая коалиция социал–демократов и центристов бездействовала, со стороны взирая на правительство, зависимое уже исключительно от президента рейха. В 1932 году фон Гинденбург, вновь избранный президентом в соперничестве с Гитлером и Тельманом, вынудил Брюнинга уйти в отставку и назначил на его место центриста фон Папена. 4 июня рейхстаг был распущен и более не созывался до прихода к власти нацистов. 20 июля на прусской территории было объявлено чрезвычайное положение, фон Папен назначен рейхскомиссаром Пруссии, а правительство социал–демократов во главе с Отто Брауном было отстранено от власти.
Чрезвычайное положение, в котором находилась Германия в период президентства фон Гинденбурга, в конституционном плане обосновывалось Шмиттом следующим образом: президент действовал как «хранитель конституции»[40]; однако конец Веймарской республики ясно показывает, что «охраняемая демократия» демократией уже не является, а парадигма конституционной диктатуры скорее функционирует как переходное состояние, неизбежно ведущее к установлению тоталитарного режима. Учитывая все эти прецеденты, понятно, почему в конституции Федеральной республики не упомянуто чрезвычайное положение; тем не менее 24 июня 1968 года «большая коалиция» христианских демократов и социал–демократов одобрила закон о поправках к Конституции (Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes), который вновь вводил чрезвычайное положение (определенное как «чрезвычайное положение внутри страны»,