Это не был исключительный случай. Еще в 1850-е гг. канцлер К. В. Нессельроде выражал недоумение, что журнал заседания Комитета финансов не соответствовал тому, что было в действительности сказано. Составлявший его М. Х. Рейтерн парировал: «Но, граф, если бы я ограничивался только тем, что говорилось, то размер журнала не превзошел бы полстраницы». Примерно в то же самое время государственный секретарь Н. И. Бахтин объяснял одному из членов Государственного совета, почему в журнале его мнение было изложено недостаточно точно: «Должность государственного секретаря, Ваше превосходительство, весьма трудная, вот видите, нужно, чтобы было изложено в журнале все, что было говорено, и чтоб было умно». Еще более ехидное замечание позволил себе государственный секретарь Е. А. Перетц: при ознакомлении с «отчетами и мотивированными мнениями [Государственного совета]… можно предположить, что в Совете сидят чуть ли не Солоны; при публичности заседаний иллюзия совершенно исчезает». В 1906 г. А. Н. Куломзин, в прошлом управляющий делами Комитета министров, вспомнил об одном случае, когда столкнулся с резким расхождением журнала Особого совещания о нуждах дворянского сословия (1897–1901) с тем, что было в действительности сказано. Правда, Куломзин, в отличие от Нессельроде, не подчинился канцелярии и отказался его подписывать.
Эту свободу «творчества» современный исследователь А. В. Ремнев определил как «искусство редактирования». Оно еще в большей степени сказывалось в другом. Ведь Государственный совет никогда не утверждал точной редакции закона. В большинстве его резолюций говорилось: «В изменение и дополнение подлежащих статей Свода законов постановить…» При этом чаще всего не уточнялось, какие именно статьи имеются в виду. По словам Гурко, в итоге точную редакцию закона формулировали чиновники Государственной канцелярии, которые пользовались в этом случае большой свободой: «Внесенный ведомством проект [канцелярия] подвергала нередко коренной переработке, будто бы редакционной, но на деле часто затрагивавшей суть правил. Конечно, роль канцелярии ограничивалась подробностями, и основных крупных, а тем более политических сторон проекта она касаться не могла». При этом имея в виду, что большинство законов имели технический характер, следует признать, что Государственная канцелярия играла немалую роль в законотворчестве и многие правовые акты были написаны ее сотрудниками.
С 1882 г., когда было упразднено II отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, Государственная канцелярия занималась и кодификацией. До 1894 г. этим ведал особый Кодификационный отдел, а с 1894 г. – отделение Свода законов Государственной канцелярии. Свод законов надо было периодически переиздавать, а следовательно, внимательнейшим образом просматривать все его 16 томов и каждый раз вносить все необходимые изменения. В сущности, чиновникам Государственной канцелярии приходилось делать ту работу, которая обычно приписывается законодательной власти – по своему усмотрению менять правовые акты, полагая ту или иную норму устаревшей. Государственный совет с этой задачей сам бы не справился. И что самое важное: император не должен был даже утверждать решения Государственной канцелярии. Ведь издание Свода законов как будто было исключительно техническим делом, в которое верховная власть не должна была вмешиваться. Столь ответственная задача требовала чрезвычайно высокой квалификации со стороны сотрудников канцелярии, которыми стали видные правоведы: профессора Н. Д. Сергиевский, Н. М. Коркунов, К. И. Малышев и др.
Во главе канцелярии стоял государственный секретарь. Среди чиновников ходила шутка, что члены Государственного совета – ничто, его председатель – кое-что, а государственный секретарь – все. Это «все» обозначало и власть, и широкий круг обязанностей. С этой оценкой многие соглашались. В январе 1883 г. великий князь Константин Николаевич написал письмо Е. А. Перетцу после того, как последнего уволили с должности государственного секретаря и назначили членом Государственного совета. Константин Николаевич отмечал, что Перетц ушел с «многотрудной должности» ближайшего сотрудника императора. Теперь в кресле члена Государственного совета его ждал «сравнительный покой». Великий князь поздравлял Перетца и одновременно выражал сожаление по поводу его отставки. Была и другая точка зрения на работу руководителя Государственной канцелярии. По словам Н. Н. Покровского, «должность государственного секретаря была в деловом отношении синекурой: на нем лежала больше политика, разговоры с членами Совета, их умиротворение и соглашение, если они очень разошлись, но дела у него было очень мало. Прибавьте к этому четырехмесячный вакант, прекрасную казенную квартиру на Литейном проспекте и почти министерское содержание: можно было жить и не умирать»[17].
В любом случае едва ли было бы большим преувеличением сказать, что это была важнейшая должность в Российской империи. Когда Александр III взошел на престол, он застал в должности государственного секретаря А. Е. Перетца (1878–1882), человека несимпатичного новому царю. Перетца сменил сенатор, опытный государственный служащий А. А. Половцов (1883–1892). Помимо всего прочего, он был очень богатым человеком. Его жена, внебрачная дочь великого князя Михаила Павловича, была воспитанницей и наследницей банкира А. Л. Штиглица[18]. В силу этого обстоятельства Половцов чувствовал себя свободнее многих своих коллег: его благосостояние никак не зависело от государева жалованья, и он с удовлетворением сбросил с себя бремя службы, когда в 1893 г. его сменил Н. В. Муравьев (1893 – 1894). Последний был очень амбициозный государственный деятель и в должности государственного секретаря долго оставаться не собирался; он сменил ее на портфель министра юстиции. Вместо Муравьева был назначен В. К. Плеве (1895–1902), который, правда, мечтал о другом кабинете – министра внутренних дел. Ведь долгое время Плеве был ближайшим сотрудником целой череды министров: М. Т. Лорис-Меликова, Д. А. Толстого, И. Н. Дурново. В итоге это назначение не обойдет его стороной, но станет роковым. Плеве будет убит в должности министра внутренних дел 15 июля 1904 г. В это время должность государственного секретаря занимал В. Н. Коковцов (1902–1904), будущий министр финансов и глава правительства. Его в свою очередь сменил барон Ю. А. Икскуль фон Гильденбандт (1904–1909).
В руках государственного секретаря оказывались многие нити управления. В конце концов, именно государственный секретарь говорил с императором от имени Государственного совета. Его председатель, великий князь Михаил Николаевич, против этого возражал, но ничего с этим поделать не мог. Половцов, не желая раздражать великого князя, не столь часто встречался с царем, зато постоянно ему писал. Ведь вся ответственность за подготовку журналов ложилась на плечи именно государственного секретаря. Половцов подчеркивал, что государственный секретарь – это секретарь не председателя Совета, а скорее даже императора. Его постоянное взаимодействие с царем позволяло последнему хоть как-то влиять на подготовку законов. В противном случае государь оказывался заложником уже принятых решений. Государственный секретарь комментировал для императора прошедшее обсуждение в Государственном совете, рассказывал о заявленных позициях, выступлениях сановников, объяснял значение принятого решения и даже, вопреки всем процедурам и правовым нормам, вносил собственные законопроекты, предлагал государю мнение, казавшееся ему оптимальным[19].
Наконец, государственный секретарь выступал посредником между членами Государственного совета, узнавал их позицию, добивался взаимных уступок, готовил почву для консенсуса, столь необходимого для успешной работы высшего законосовещательного учреждения. Например, в ноябре 1888 г. А. А. Половцов выстраивал стратегию действий большинства Государственного совета, недовольного проектами реформы местного самоуправления, задуманной Д. А. Толстым (в том числе об учреждении земских начальников). Половцову принадлежала идея заявить в ходе заседания контрпроект, альтернативный министерскому. Для этого действия сановников должны были быть скоординированы, что требовало предварительных переговоров.
В. К. Плеве, занимая эту должность, предпочитал в непосредственную деятельность канцелярии не вмешиваться. Его безусловное влияние основывалось на знании закулисной стороны законотворческой работы, многочисленных связях и умении манипулировать людьми. Он был непременным членом особых совещаний Государственного совета, где рассматривались наиболее острые в политическом отношении вопросы. Причем эти комиссии очень часто формировались при непосредственном участии самого Плеве. Слово государственного секретаря многое значило при выборе новых членов Государственного совета. По словам Гурко, Плеве фактически подбирал их из наиболее деятельных сенаторов. Он пользовался немалым влиянием на председателя великого князя Михаила Николаевича. И в конце концов, государственный секретарь многое значил при решении вопроса о назначении жалованья членам Государственного совета в период их продолжительного отпуска. Половцов настоял на том, чтобы жалованье в этом случае платилось лишь при наличии специального ходатайства. В противном случае значительные казенные средства переводились бы и так состоятельным лицам, никак не обремененным государственной деятельностью. В то же самое время многие чиновники действительно нуждались в деньгах. Иными словами, этот вопрос требовал индивидуального подхода, который не мог быть осуществлен императором без помощи государственного секретаря.
За государственным секретарем стоял сравнительно многочисленный аппарат. Конечно, особую роль в канцелярии играли статс-секретари департаментов, непосредственно руководившие их делопроизводством. Именно они докладывали обсуждавшиеся проекты директорам департаментов, что зачастую могло влиять на исход дела.