В период перестройки с учётом поправок, внесённых в Конституцию СССР, в СССР и в РСФСР были восстановлены в качестве высших представительных органов власти Съезды народных депутатов, на чём нам следует остановиться особо.
Съезды народных депутатов (первоначально – Съезды советов рабочих, крестьянских, солдатских (красноармейских) и казачьих депутатов) занимали центральное место в устройстве советских государств до 1937 года. В период революции и в первые последующие годы советы всех этих разнообразных депутатов были стихийно сформированными органами самоуправления соответствующих общностей: трудовых коллективов, городских и сельских поселений, административно-территориальных единиц (волостей, уездов, губерний), войсковых частей (полков, кораблей), соединений (дивизий, эскадр) и т. п. Они формировались членами общностей по собственному усмотрению, обычно вне каких бы то ни было избирательных процедур. Их полномочия не распространялись за пределы сформировавшей их общности. Необходимость вовлекать эти общности в скоординированные совместные действия побуждала революционные партии (которые в этом были единодушны) создавать надстройку над всеми этими советами – коллегиальные органы из делегированных советами депутатов. Это и были съезды, организующие ad hoc совместные действия представленных на них советов и стоящих за ними общностей. Доказав на практике свою действенность, съезды были востребованы большевиками в качестве инструмента организации единых действий многочисленных разнородных по составу сообществ. Поэтому именно съезды стали органами, принимавшими первые программные документы советской власти, и по мере налаживания государственного устройства подчинялись определённым процедурам (организации выборов, нормам представительства, регулярности созыва и т. п.). Но в качестве созываемых не по мере надобности, а регулярно они быстро доказали свою неэффективность и были упразднены Конституцией 1936 года.
Вот эту-то архаику нам и предложили деятели перестройки. Им, возможно, казалось, что они устанавливают (или восстанавливают) народовластие, хотя на деле оно было установлено именно с упразднением съездов прежнего образца.
Тем не менее 12 июня 1990 года Первый Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. Хотя суверенитет союзных республик никогда не оспаривался и гарантировался Конституцией СССР, они были связаны необходимостью соответствовать Конституции СССР и союзным законам, принятым в соответствии с конституционной компетенцией. Декларация принципиально меняла ситуацию, провозглашая примат Конституции и законов РСФСР над союзным законодательством. Тем самым она открывала возможность независимого законотворчества. Первым делом в Конституцию РСФСР были внесены поправки, вводящие многопартийную систему, исключающие упоминания о социализме и коммунизме, учреждающие Конституционный суд и должность Генерального прокурора, а также легализующие частную собственность с одновременной отменой обязанности «беречь и укреплять социалистическую собственность», «бороться с хищениями и расточительством государственного и общественного имущества, бережно относиться к народному добру»[296] (ст. 59). Из последующих поправок (1991 года) наиболее важной стало введение должности Президента, опиравшееся на результаты референдума и повлекшее далеко идущие последствия.
Несмотря на то что изменения государственного устройства, введённые этими поправками, могут показаться значительными, подлинного обновления Конституции не произошло, так как образ будущего в этих поправках отсутствовал.
Истинное значение этого этапа конституционного процесса состояло в том, что роль исторической России вернулась от СССР к России/РСФСР/Российской Федерации.
III.6.1. Конституционный кризис
Трудно сказать, почему большинство российских политиков, политологов и историков избегают называть революцией события, приведшие к распаду СССР и образованию на его территории новых государств. Между тем это была подлинная революция, от каких бы её теорий и определений ни отталкиваться.
Именно поэтому съезды народных депутатов оказались, как и в 1918 году, адекватным эпохе средством структурирования аморфного и многообразного политического пространства. Чему немало способствовала их беспрецедентная открытость для большинства граждан.
Но, как и тогда, их использование в качестве инструмента, с помощью которого власть могла бы управлять многоликим ансамблем общностей, было крайне сложным и требующим постоянной работы «в низах». Именно таким ансамблем стал советский народ, лишившийся руководящей и направляющей роли КПСС. Рудиментарная КПСС, отказавшаяся от власти, на такую работу была уже не способна, лишившись идеологической цельности и превратившись в конгломерат различных фракций и платформ. Иной же партии, стремящейся к захвату и удержанию власти, в стране не было. Как не было и вообще каких-либо партий, которым предстояло сформироваться именно на съездовских площадках.
Так что основные политические процессы, включая и этот, как при Октябрьской революции, развивались во многом стихийно и вызвали к жизни множество политических партий и движений, выражавших цели и интересы самых разных социальных групп. Но, в отличие от 1917–1919 годов, у них не было ни общей социалистической направленности, ни вездесущего большевистского присутствия, с которым нельзя было не считаться. Мы не усматриваем и иных факторов, которые могли бы содействовать консолидации каких-то значительных общественных сил. Эту задачу, в частности, не решили и группы, и отдельные агенты иностранного влияния. В том числе и потому, что на предшествовавшем этапе их главной задачей было как раз разобщение советского общества, то есть разрушение главной опоры советского народного государства.
В подобных обстоятельствах на первый план обычно выступает личностный фактор: способность того или иного деятеля приобрести власть. В свете всего, что мы знаем о власти, она возникает из доверия членов общности, приобретаемого за счёт мобилизации возможно большего числа внешних и внутренних оснований власти (см. V.4.8).
Это прежде всего способность:
• ставить перед общностью задачи, понимаемые и разделяемые большинством её членов:
• доносить эти задачи до возможно более широкого их круга;
• использовать для этого максимальный набор средств прямой и косвенной коммуникации с членами общности.
А поскольку люди, стремящиеся к власти, присутствуют везде и всегда, вопрос был лишь в том, у кого из претендентов эта способность проявится сильнее.
Единственный общественный консенсус той эпохи с безупречной проницательностью подлинного художника выразил – скандировал – Виктор Цой: «Пе-ре-мен! Мы ждем перемен!»[297] Сюда укладывались и косметический ремонт советской системы, названный перестройкой (для одних), и радикальная смена политического строя (для других), и оздоровление экономики, при котором магазины наполнились бы товарами (почти для всех).
На этом фоне любой деятель, продемонстрировавший, что может совершать перемены и твёрдо намерен их продолжать, мог получить значительный кредит доверия.
Мы говорим «деятель», потому что он не мог быть «человеком с улицы» (условным Навальным или Зеленским), так как должен был на деле показать свою способность совершать перемены к лучшему, то есть иметь достаточное влияние при существующем порядке. Даже авторы реформаторских проектов вроде Явлинского и Сабурова, назначенные на высокие посты специально для их реализации, на подобное доверие рассчитывать не могли, так как за их плечами не было таких практических доказательств.
И мы говорим «кредит», потому что впервые приобретённая (не унаследованная тем или иным способом) власть может располагать только таким доверием – предоставленным авансом и на том условии, что его придётся оправдывать будущими делами.
Волею Провидения таким человеком в России оказался Ельцин. При котором в любом магазине Свердловска всегда можно было купить вожделенную синюю птицу[298], о чём в других промышленных городах народ мог только мечтать, а поэтому знал и ценил это. Он показал и упорство в своих намерениях, за что удостоился опалы, и это народ тоже оценил по достоинству.
Так что свой кредит доверия Ельцин получил. Это выразилось и в его решительной победе на выборах Президента РСФСР, и в широкой общественной поддержке в его противостоянии ГКЧП. Но особенно значимым его подтверждением мы считаем предоставление ему в ноябре 1991 года V Съездом народных депутатов фактических законодательных полномочий «на период проведения экономических реформ», оптимистически ограниченный декабрём следующего года. В этом, конечно, выразилось то, что сердца депутатов требовали перемен немедленно. Но это было и первым неявным признанием того, что ни Съезд, ни даже Верховный Совет работать в необходимом темпе не смогут: обнаружилось, что на утрясание разногласий даже по незначительным вопросам уходит слишком много времени. И дело было даже не в том, что депутатских фракций и групп было слишком много, отсутствовал иной опыт «парламентской» работы, кроме унаследованного от СССР, не были проработаны процедурные вопросы. Дали о себе знать коренные ограничения возможностей Съездов народных депутатов (и вообще всей многоэтажной системы Советов): они годились для структурирования политической среды, но принимать решения не могли, в отсутствие железной направляющей руки, прямо указующей, кто прав, при возникновении разногласий. Именно на эту роль и заявила в тот момент претензию президентская власть.
Тут-то и выяснилось, что договориться о несогласии куда проще, чем о согласии. Неудивительно, что свою долю кредита народного доверия депутаты (народные!) считали преобладающей и на этом основании попытались его отозвать, не дожидаясь назначенного срока – уже на следующем съезде, в апреле 1992 года. Но Президент (всенародно избранный!) с оценкой их доли не согласился и добился дальнейшего расширения своих полномочий.
В различных сочинениях, принадлежащих даже участникам событий, можно встретить утверждения, что якобы в то время в России никаких реформ не осуществлялось, а были либо оперативные реакции на стихийно возникавшие проблемы[299], либо действия под диктовку МВФ[300]. О том, как в действительности обстояло дело с «диктатом МВФ», написано в другом разделе (см. II.4.1.3), сейчас же нам важно понять, действительно ли эти реформы осуществлялись «без определённой цели»? Все подобные утверждения начали высказываться лишь по прошествии времени, так как современники событий точно знали, что цели и программа у реформ есть. В экономической части они были провозглашены Ельциным прямо на V Съезде народных депутатов. Напомним, кредит народного доверия был выдан ему за то, что он действительно был намерен продолжать перемены, осуществлять реформы. А чтобы никто в этом не сомневался, он возложил на себя ещё и обязанности председателя правительства, демонстрируя единство своей государственной воли и планомерных действий правительства. Это избавило Гайдара, фактически правительство возглавлявшего, от «холостого пробега» Явлинского и Сабурова, такой безоговорочной поддержки не имевших[301]. Но для Ельцина это было также элементом решения его собственной задачи – централизации и концентрации власти. Как и попытка сыграть роль КПСС в управлении Съездом и Верховным Советом.
Другим серьёзным вызовом, встреченным Ельциным на пути к решению этой задачи, стал так называемый «парад суверенитетов» разных территорий РСФСР. Бытует мнение, что он сам же его и спровоцировал, заявив якобы главам регионов: «Берите себе столько суверенитета, сколько захотите». Но его подлинными словами было: «Мы говорим Верховному Совету, правительству Башкирии: вы возьмите ту долю власти, которую сами можете проглотить»[302], – с очевидным акцентом на выделенных нами словах. Иными словами, речь шла о перераспределении полномочий региональных и центральных органов власти РСФСР – на основе уже не общесоюзного стандарта, а практической целесообразности. Что было необходимо сделать ввиду того, что центральные органы теперь уже суверенной РСФСР должны будут перенять часть полномочий от союзных, передав часть своих прежних полномочий регионам. И это было сказано в апреле 1990 года, тогда как подлинный «парад суверенитетов» республик в составе РСФСР начался лишь в 1992-м. Тогда-то слова Ельцина вспомнили и переиначили. И на фугасе, заложенном тов. Свердловым под фундаментом российского государства, затлел фитиль.
Но когда это произошло, Ельцин сделал то же, что Сталин в 1936 году: не допустил выхода Татарской АССР из РСФСР[303], только не через Политбюро, а через Конституционный суд. А затем провёл серию мучительных переговоров с руководством регионов, увенчавшихся 31 марта 1992 года подписанием Федеративного договора, состоявшего из трёх отдельных договоров «о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти»:
• «…суверенных республик в составе Российской Федерации»;
• краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;
• автономной области, автономных округов.
Вслед за этим VI Съезд народных депутатов сделал Федеративный договор частью Конституции Российской Федерации.
Но было ли заключение Федеративного договора действительно конституционным актом? То есть определял ли он желательное будущее состояние России?
Мы имеем основания считать[304], что сам Ельцин таковым его не признавал и считал весь этот исторический эпизод отчасти своим личным поражением.
Да, цель – сохранение территориальной целостности Российской Федерации – была достигнута, но какой ценой! Республики в составе Российской Федерации названы суверенными, и многие в самих республиках рассматривают это как признание их суверенитета. Исконно русские территории – края, области, столицы, искусственно созданные при советской власти квазиавтономии – получили почти такой же статус субъектов федерации – участников договорного объединения. А что происходит подчас с договорными объединениями, Ельцин сам только что убедительно всем продемонстрировал.
Условный и искусственный федерализм РСФСР приобрёл в Российской Федерации юридическое оформление и мог в результате стать реальностью. Со всеми вытекающими из этого последствиями.
Это была, вероятно, уступка сиюминутной неизбежности, но не таким был в его глазах образ будущего России.
Было бы сложно, не обращаясь к личным воспоминаниям, привести его прямые высказывания, подтверждающие это. Но дела были красноречивее слов: утверждение России в качестве единственного правопреемника СССР в международных отношениях (включая постоянное членство в Совете безопасности ООН) и в статусе ядерной державы. Даже принятие на себя основной доли обязательств по внешнему долгу СССР[305] (что таило в себе немалые угрозы) – всё это указывает на принятый уже тогда курс к превращению России в могущественную державу, способную занять в мире место СССР.
И, по его представлениям, для этого общая конструкция советского государства вполне подходила, только место КПСС должна занять президентская власть. Как мы уже отмечали, это он и пытался реализовать в отношениях со Съездом народных депутатов. Возможно, именно этим мотивировалась его непримиримость к компартии: они не справились, поставили страну на грань выживания, но не оставили мыслей о реванше. А значит, её следует запретить, уничтожить. Вполне по-ленински. Мог ли иначе рассуждать человек с его жизненным опытом и характером: русский советский человек, воспитанный партией, высоко поднявшийся в ней, видевший своими глазами её деградацию, непреклонный и обладавший непреодолимым стремлением к власти? Мы полагаем, что нет.
Он отдавал себе отчёт в том, что такое устройство государства по сути является монархическим. Россия была великой при императорах и при всесильных вождях партии, а когда их не стало, величие она утратила. Похоже, что и себя он видел соответственно: народным монархом[306] и спасителем России.
Таким был его образ будущей России, такой она должна стать при нём и такой остаться после него.
И если в отношениях с теми, кто стремился и мог воспрепятствовать этому извне, Ельцину приходилось вести демонстративно дружелюбную и даже соглашательскую политику, к внутренним противникам и оппонентам Ельцин последовательно занимал бескомпромиссную позицию.
Эти-то противники и оппоненты[307] к концу 1992 года захватили фактический контроль над Съездом народных депутатов и окопались в Верховном Совете. Пользуясь сохранившимися с советских времён прерогативами «высшего законодательного, распорядительного и контрольного органа», они попытались ограничить полномочия Ельцина, а затем просто стали отменять его решения. Одному из нас пришлось неоднократно «перелицовывать» отменённые указы, чтобы издать их повторно: вначале под другим названием и в новой компоновке, а потом после повторной отмены – разделив на части и дополнив постановлениями Совмина и ведомственными распоряжениями. В попытке обуздать депутатов Ельцин требует назначить референдум о доверии себе, что при данных обстоятельствах означало одновременно и недоверие им. После ожесточённой борьбы, включавшей попытку отрешения Съездом Президента от власти, референдум всё-таки проходит 25 апреля 1993 года. Он приносит половинчатый результат: подтверждено доверие Президенту, его политика одобрена, но в досрочных выборах депутатов отказано (требовалось квалифицированное большинство).
Сохраняется патовая ситуация, деятельность Президента и всей исполнительной власти почти парализована. Становится ясно, что народу необходим ясный образ будущего страны – новая Конституция. 5 июня начинает работу Конституционное совещание, созванное Президентом для её разработки. После этого Ельцин решает проверить, можно ли использовать для разрешения кризиса механизм новообретённого федеративного устройства страны. 18 сентября он созывает глав исполнительных и представительных органов субъектов федерации и предлагает образовать из них Совет Федерации – с прерогативами верхней палаты парламента[308] и, в частности, правом отклонения решений Верховного Совета. Действовавшей Конституцией такой орган предусмотрен не был, но отдельные положения Федеративного договора можно было рассматривать как основания для его создания. Однако руководители регионов отказываются от этого предложения, лишний раз показав изъяны федерализма.
После этого становится ясно, что конституционные возможности преодоления кризиса исчерпаны, и 21 сентября 1993 года Ельцин издает указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым прекращает деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета, вводит временный порядок управления и назначает на 12 декабря выборы в новый законодательный орган – Федеральное Собрание.
В тот же день Президиум Верховного Совета объявляет эти действия противоречащими Конституции[309] и влекущими автоматическое прекращение полномочий Президента. На следующий день Верховный Совет принимает об этом постановление и созывает внеочередной X Съезд народных депутатов. 24 сентября съезд, едва набравший кворум, объявляет о переходе президентских полномочий к вице-президенту Руцкому, назначает альтернативных силовых министров и досрочные выборы Президента и народных депутатов. Воодушевлённые этим сторонники депутатов выходят на улицы и 3 октября переходят к вооружённой борьбе.
Тут-то правда и вышла на поверхность. Ни один служащий силовых ведомств и не подумал подчиниться Съезду и назначенным им «министрам»[310]. Введённые в Москву элитные войска обстреляли здание Верховного Совета («Белый дом») и взяли его штурмом, а городские служащие предварительно обесточили здание, чтобы снизить риск пожара.
В ходе стихийных столкновений в Москве сторонникам депутатов противостояло значительно большее число граждан. За пределами Москвы ряд органов власти (главным образом представительных) высказался в поддержку Съезда, но от иных действий воздержался, а силовых столкновений не было вообще. После 4 октября порядок был повсеместно восстановлен в считанные дни. Это яснее всего показало, что реальная власть в России принадлежала Ельцину – лично ему, а не фигуре, формально занимающей пост Президента. Но двусмысленная или уклончивая позиция, занятая руководством некоторых регионов, очередной раз напомнила об угрозах, таящихся в федерализме.
Внести окончательную ясность могло только принятие новой Конституции.
По сути весь период «поэтапной конституционной реформы», завершившийся её принятием, следует рассматривать как заключительный акт августовско-декабрьской революции 1991 года, подобно тому, как окончание Гражданской войны в 1921-м было завершением февральско-октябрьской революции 1917 года.
III.6.2. Конституция Российской Федерации 1993 года
Конституционное совещание, упомянутое выше, было созвано для разработки новой конституции по инициативе Ельцина. Им же, прямо или косвенно, определялся костяк его участников. И это притом, что уже существовал проект Конституции (так называемый «румянцевский»[311]), подготовленный Конституционной комиссией, созданной ещё в 1990 году I Съездом народных депутатов. Зачем же понадобилось готовить новый проект и создавать для этого новый орган?
Имелись, конечно, формальные основания: будучи органом Съезда, комиссия не могла продолжать работу, когда деятельность самого Съезда была прекращена.
Но куда важнее было то, что, формируясь всецело в орбите влияния Съезда, проект Конституционной комиссии постепенно воплотил популярные там идеи верховенства парламентской власти и ограничения президентских полномочий, а Федеративный договор оставался, как и в действовавшей Конституции, его неотъемлемой частью. В разгар противостояния Съезда с Президентом – в марте 1993-го – проект даже предполагалось вынести на референдум именно в таком виде.
Работой же Конституционного совещания руководили «твёрдые ельцинцы»: зампред правительства С. Шахрай, член-корреспондент РАН С. Алексеев[312] (бывший председатель Комитета конституционного надзора СССР) и мэр Санкт-Петербурга А. Собчак. Все трое – авторитетные юристы. Им Ельцин мог доверить адекватное воплощение своего проекта будущего России в новой Конституции. Ими же в основном определялся состав специалистов, привлекавшихся к работе Конституционного совещания. Пригласили, впрочем, и О. Румянцева с некоторыми другими членами Конституционной комиссии, чьи наработки нашли применение в новом проекте. Некоторые политические партии и отдельные группы специалистов представили Конституционному совещанию проекты конституции, разработанные ими по собственной инициативе. Базовый проект обсуждался в органах власти субъектов федерации, вносивших свои предложения, направлявших для работы своих представителей и экспертов. На разных этапах к обсуждению привлекались различные специалисты, представители политических партий, все они становились равноправными участниками Конституционного совещания, которых в общей сложности набралось более 800 человек.
Окончательная редакция была опубликована для всеобщего сведения и вынесена на всенародное голосование, которое состоялось 12 декабря 1993 года, одновременно с выборами в будущее Федеральное собрание.
Нет нужды подробно анализировать всё содержание Конституции. Мы остановимся лишь на её проектных положениях, которые составили суть наступавшего нового этапа развития российского государства.
Наиболее важные из них относятся к статусу Президента России.
Согласно наиболее распространённым классификациям типов республиканского правления, Россия считается президентской или полупрезидентской[313] республикой. Однако некоторые политологи считают её сверх– или суперпрезидентской. Этот термин употребляется, когда полномочия Президента в определённой степени затрагивают прерогативы всех ветвей и уровней власти. В отличие от классического разделения властей, при котором «сдержки и противовесы» обеспечиваются частичным взаимным перекрытием компетенций законодательной, исполнительной и судебной власти (см. «Лексикон»), здесь они сосредотачиваются именно в руках Президента. То есть нарушение нормального порядка вещей, превышение власти или злоупотребление ею, обнаруживающиеся в действиях любой из этих ветвей, могут быть устранены, исправлены или предотвращены именно Президентом. Он становится, таким образом, высшим арбитром в отношениях между ними. Он наделяется также исключительной компетенцией в определённых сферах деятельности, прежде всего в международных отношениях, обороне и безопасности, являясь, таким образом, и главным защитником государства в дни мира и войны.
Действительно, Конституция 1993 года все эти признаки содержит. А положение, что «Президент… определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (ст. 80, ч. 3), прямо указывает, что Россией правит Президент.
Нетрудно усмотреть в таком государственном устройстве параллели с монархией, с тем лишь отличием, что здесь «монарх» правит страной временно, и это время Конституция строго ограничивает.
В дни работы Конституционного совещания нередко проводились параллели вырабатываемого проекта с конституцией Франции. И в этом нет ничего удивительного, так как именно Франция, неоднократно переходя от республики к монархии и наоборот, смогла выработать разумное сочетание положительных черт этих режимов, став в итоге классическим образцом выборной монархии.
Россией всю её историю – кроме кратких периодов смут и революций – правили монархи. Не было исключением и советское время, с той лишь особенностью, что тогда монархический принцип таился внутри «руководящего ядра» (1936), «руководящей и направляющей силы» (1977) советского общества. Черта под смутой 1598–1613 годов была подведена возобновлением законной монархии, смуту 1917–1921 годов завершило воцарение «красных императоров». Ничто не могло лучше ознаменовать конец смуты 1991–1993 годов, чем восстановление в правах монархического принципа – основополагающего для русского государства.
А что монарха будут избирать – это для нас не новость: Борис Годунов и Михаил Романов были избраны (Земскими соборами), и «красные цари» – генсеки были избраны (партией). А теперь у нас будут цари всенародно избранные, прецедент уже создан.
Вторым важным проектным положением Конституции стала новая конструкция федеративного устройства.
Принципы федеративного устройства изложены непосредственно в тексте Конституции. Федеративный договор перестал быть её частью. Более того, согласно пункту 1 раздела 2 Конституции, он больше не является конституционным актом и наряду с другими возможными договорами может действовать лишь в части, не противоречащей Конституции. Такая трактовка окончательно подтверждена Конституционным судом (постановление № 10-П от 07.06.2000). Пределы его применения, в соответствии с названиями входящих в него договоров, ограничены разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов (ст. 11, ч. 3).
В тексте Конституции отсутствуют какие-либо указания на то, что состав Российской Федерации и принадлежность к ней её субъектов могут основываться на договоре. Расширение состава Российской Федерации за счёт нового субъекта именуется «принятием в состав», а не «присоединением» (ст. 65, ч. 2). Не допускается возможность выхода из состава Российской Федерации: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности» (ст. 5). Территория Российской Федерации включает в себя территории её субъектов (ст. 67), является целостной, неприкосновенной и всецело находящейся под суверенитетом Российской Федерации (ст. 4).
Так были устранены возможность какого-либо, даже гипотетического, «локального суверенитета» субъектов федерации, а также любые основания считать Российскую Федерацию договорным объединением. Тем самым были преодолены последствия драматического компромисса 1992 года и восстановлен нераздельный федерализм РСФСР.
И ещё один важный момент преемственности советского времени следует подчеркнуть. Состав социальных и экономических прав граждан, гарантируемых Конституцией, нисколько не сократился. Хотя государство на тот момент таких гарантий предоставить не могло и состояние экономики не позволяло считать, что это станет возможным в ближайшем будущем.
Ультралиберальные критики считали недопустимым даже упоминание о таких гарантиях, поскольку-де лишь в обществе, где только сами граждане заботятся о своём благополучии, Атлант сможет расправить плечи. Другие – прагматики – называли такие гарантии проявлением популизма, так как считали, что они так и останутся на бумаге.
Но, помня о проектной сущности всякой конституции, мы считаем их прямой декларацией сохранения народного характера нового российского государства.
И наконец, нельзя не упомянуть об одном из самых критикуемых положений Конституции 1993 года – пресловутом «примате международного права». Оно состоит из двух норм: общей и частной.
Общая норма гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (ст. 15, ч. 4).
Частная же норма, с которой связано большинство нареканий, такова: «Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты» (ст. 46, ч. 3). Именно использование этой нормы при обращениях в Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) и необходимость исполнять принятые им решения стали основным поводом для её критики. Но прежде чем разбираться с нею, нужно внести ясность в понимание общей нормы.
В обширном комплексе правил, именуемых «международным правом», следует различать две принципиально разные группы.
Первая из них вызвана к жизни, как и национальное право, практической необходимостью, прежде всего в сношениях (в том числе торговых) между государствами, их гражданами и организациями. Таковы дипломатическое и консульское право, морское и воздушное право, «гуманитарное право» (оно же «право войны») и т. п. Такое международное право покоится на естественных основаниях, главным образом – на обычае и на сродстве обычаев у разных народов. К этой группе относятся и «общепризнанные принципы и нормы международного права» (они же «обычные нормы международного права» = customary international law или jus cogens = неустранимые права) – их действительно соблюдают все, потому что с уклонившимися никто не будет иметь никакого дела. Они могут иметь параллели в национальном праве (разные у разных народов), а могут и не иметь – в зависимости от исторической традиции. Поэтому, чтобы не было путаницы, руководствуются международной нормой. А международные договоры в этой сфере заключают, чтобы избежать путаницы ещё в каких-то конкретных вопросах.
Другая группа правил, несмотря на такое же название, никакого отношения к праву не имеет. Кроме права победителей наводить порядок по своему усмотрению и в своих интересах. Потому что эти правила всегда рождаются по итогам большой и разрушительной войны. Вестфальская система подвела итог Тридцатилетней войны, «Европейский концерт» сформировался после победы над Наполеоном, а Ялтинско-Потсдамская система – после победы над Гитлером. В большой войне одного победителя не бывает, поэтому группа победителей и те, кто вовремя к ним примкнул, долго и мучительно согласуют вводимые правила, но согласовав – стараются по возможности их поддерживать, заключая для этого при необходимости какие-то дополнительные договоры (о нераспространении ядерного оружия, ОСВ и т. п.). Такие договоры тоже приходится соблюдать – их нарушение обходится себе дороже.
Так что в общей норме пока изъянов не видно.
И действительно, всех раздражает частная норма – про «права человека».
А эта область является пограничной между выделенными нами группами. Поскольку первоначальная постановка задачи о защите основополагающих прав человека была вполне разумна. Только что созданный мировой арбитр – ООН – в самом начале своей деятельности, в 1948 году, оптимистично принимает Всеобщую декларацию прав человека – рекомендательный документ, разъясняющий само понятие и рассчитанный на то, что народы и государства проникнутся его духом, отчего государства предоставят своим гражданам эти права, а народы будут радостно ими пользоваться. Первыми – в 1949 году – этому призыву последовали европейцы, создав для этого Совет Европы и выработав в его рамках Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод и особый механизм защиты объявленных ею прав, известный ныне как ЕСПЧ. Который до сих пор остаётся единственным работоспособным подобным органом, хотя его и пытаются клонировать.
Но с другими странами не вышло. Тогда в 1966 году ООН принимает уже обязывающий международно-правовой документ – Международный пакт о гражданских и политических правах, дав государствам ещё 10 лет на то, чтобы одуматься и подписать его. В СССР долго думали, как с этим быть, но в 1973-м всё-таки подписали, одновременно предложив созвать Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе, чтобы там-то обо всём и договориться. И даже вроде бы договорились, заключив пресловутые Хельсинкские соглашения.
«Ага! – сказал где-то кто-то. – Попались!» И с этого момента у «прав человека» началась другая история. Потому что, подписав пакт и соглашения, мы заключили международные договоры, прямо касающиеся положения граждан нашей страны. И теперь стало возможным доказывать, что мы их не соблюдаем, и оказывать на нас всяческое давление. И, как всегда в споре о праве, одна сторона доказывает одно, а другая – другое. Так что нужен судья. А где его взять? ООН на эту роль не подошла. Нападки и препирательства шли до самого распада СССР и, вероятно, отчасти приблизили его.
Так что международно-правовые обязательства по правам человека принял на себя Советский Союз по воле КПСС. Провозгласив себя правопреемником СССР в международных отношениях, Россия обязана была с этим считаться. Поэтому при написании Конституции решили, что судья всё-таки должен быть.
Но не подумайте, что имелся в виду ЕСПЧ! Должен был появиться «правильный» судья, с юрисдикцией на всём пространстве бывшего СССР. Сразу же началась подготовка Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека со своим арбитражным органом – Комиссией СНГ по правам человека. Однако Конвенцию в 1995 году подписали далеко не все члены СНГ. И вот в 1998-м, когда она вступила в силу, Россия вдруг присоединяется к Европейской конвенции, что означает признание юрисдикции ЕСПЧ! Правда вышла наружу только в 2001-м, когда Совет Европы официально не рекомендовал своим членам и тем странам, что намереваются в него вступить, присоединяться к Конвенции СНГ, так как она-де не обеспечивает должного уровня защиты нарушенных прав[314]. Но неофициально это было доведено до сведения всех, кого это касается, ещё в 1996 году. После чего ряд стран СНГ, подписавших Конвенцию, не стал её ратифицировать. В результате международный суд по правам человека для постсоветского пространства не состоялся.
Так что присоединение к Европейской конвенции не только не планировалось при создании Конституции, но и было, скорее всего, шагом вынужденным. И теории заговора[315], которыми обросла эта история, совершенно беспочвенны.
Что, впрочем, не умаляет проблем, порождённых этим шагом. Дело в том, что национальное законодательство «старых» членов Совета Европы по части прав человека довольно единообразно. И правоприменительная практика тоже, в чём присутствует вклад самого ЕСПЧ, 70 лет старавшегося её унифицировать. Законодательство же и правоприменение в постсоветских странах устроены иначе, что в соприкосновении с практикой ЕСПЧ само по себе создаёт множество коллизий. А их можно толковать по-разному – по усмотрению судей. Если же судьи предвзяты, их решения легко приобретают политическую окраску.
Это, к сожалению, и произошло, лишний раз подтвердив, что изделие, создаваемое согласно хорошему проекту, не всегда и не во всём оказывается столь же хорошим. Это верно даже в отношении сугубо технических проектов, при реализации которых человеческой мысли и воле сопротивляются только косная материя и несовершенство нашего знания о ней. И уж тем более это справедливо для проектов политических, реализация которых представляет собой столкновение и противоборство замыслов и воль многих действующих лиц. Так что расхожие упрёки первой постсоветской Конституции России в декларативности (в Конституции, мол, одно, а в жизни – другое) выдают просто непонимание этими критиками природы конституции как проектно-идеологического документа.
Принятая при Ельцине Конституция определяла желательное направление ближайшего развития нашего государства. На практике же что-то стало реальностью, что-то (ещё) не стало, а что-то следовало отбросить как не вписавшееся ни в жизненные реалии, ни в дальнейший ход проектной мысли.
Заняв пост президента, Путин унаследовал эту Конституцию. И первые два президентских срока он занимался буквально претворением в жизнь основных её проектных идей. И это понятно: ведь доверие ему – доселе отнюдь не публичному деятелю, как и до него Ельцину, было предоставлено народом в кредит.
По букве Конституции 1993 года Россия должна была стать, как сказано выше, суперпрезидентской республикой, что предполагало высокую степень концентрации власти в руках Президента. Однако на момент прихода Путина на этот пост власти у него почти не было. Фактическая же власть крылась в недрах олигархической и кланово-региональной «вольниц»: ею обладали многочисленные группировки, некоторые из которых были орудиями внешнего (западного) управления. Собирать власть под Президентом следовало аккуратно, но твёрдо, последовательно и – по разным направлениям – согласованно, если не одновременно. Власть следовало эмансипировать (освободить) от наброшенных на неё «скрытых сетей внешнего управления» и тем самым суверенизировать государство как форму существования и воспроизводства власти. Поэтому одни группировки были лишены прежнего влияния (или даже устранены), а другие – поставлены под контроль (см. II.4.2). Последнее было особенно трудной задачей, так как имевшуюся у них фактическую власть нужно было «приспособить к делу», перенацелить на достижение общегосударственных целей. А для этого требовалось в первую очередь продолжить реализацию провозглашённого Конституцией нераздельного федерализма. Именно этому служили и продвижение в регионы непосредственных проводников президентской власти (как в роли полномочных представителей, так и в роли высших должностных лиц субъектов федерации), и неуклонное требование полного соответствия Конституции региональных конституционных актов.
После самоликвидации политической монополии КПСС российское народное государство, созданное партией, выжило и, несмотря на все трудности и проблемы, смогло обеспечить и выживание нашего народа.
После распада СССР государство было слабым, причём самому жёсткому испытанию подверглась сама его народность. И Путин строил хозяйственную систему страны прежде всего как систему народного жизнеобеспечения. Принудительный демонтаж «Юкоса» был направлен не столько против преступных намерений «захвата власти в государстве» (как считают некоторые), сколько против недопустимой управленческой практики, преступно подрывавшей финансовую основу государства. Это было сделано ради создания надёжного порядка формирования государственных доходов. Налоги надо платить. Досужие разговоры о том, что с ценой на нефть Путину повезло и якобы поэтому мы выстояли, не касаются сути дела. Потому что рост цены на нефть нам никак бы не помог, если бы нефтяные компании по-прежнему присваивали то, что следовало платить в бюджет. По сути, заставляя платить налоги, Путин в первые два президентских срока превратил сырьевой сектор, независимо от форм собственности его предприятий, в систему жизнеобеспечения народа. Поскольку жизнеобеспечение народа не сводится, как часто утверждают, к социальным гарантиям, предусмотренным Конституцией, а характеризуется общим уровнем его благосостояния. Его же рост производен от развития народного хозяйства и от роста его доходности. Доходностью Путин и занялся в первую очередь. И даже кризис 2008 года, который Путин встретил уже на посту премьер-министра, был пройден без социальных катастроф. А беспрецедентное в нашей постсоветской истории решение использовать резервы Центробанка для плавного, а не скачкообразного снижения курса рубля дало время на адаптацию к меняющимся условиям не только импортирующим отраслям российской экономики, но и гражданам, имевшим рублёвые сбережения.
В целом же формирование действенных институтов власти, существенное повышение управляемости государства как важнейшего инструмента власти, укрепление финансовой базы государства и оздоровление экономики позволяют говорить о завершении формирования внутреннего (внутриполитического) суверенитета России. Непосредственным признаком этого является стабильно высокий уровень народного доверия власти президента Путина, выразившийся также в повторном избрании его на этот пост в 2012 году: первоначально предоставленный кредит доверия был им выплачен полностью.
Значительный прогресс был достигнут и в формировании внешнего (внешнеполитического) суверенитета России. Публично на весь мир Путин заявил о его реальности в Мюнхенской речи 2007 года. Сделанное на исходе второго президентского срока заявление не было всерьёз воспринято нашими внешними оппонентами: что её слушать-то, эту хромую утку[316]. Они уже ожидали «благоприятных», с их точки зрения, изменений.
Но Россия доказала справедливость утверждений Путина делами следующего президента – Медведева, – обуздав агрессию Грузии, и продолжила доказывать с возвращением Путина – присоединением Крыма и антитеррористической операцией в Сирии. Можно утверждать, что внешний суверенитет России вполне оформился и был подтверждён к концу 2015 года успешным противостоянием экономическим санкциям, когда осталась несостоятельной угроза президента США Обамы «порвать в клочья» экономику России.
Барак Хусейнович был не первым западным политиком, который в отношении России «попал пальцем в небо». По их определениям мы с момента распада СССР побывали и «Верхней Вольтой с ракетами», и «остатком советской империи, обречённым на дальнейший распад» (1990-е), и «страной-бензоколонкой» (2000-е), и «заурядной региональной державой» (2010-е). В целом все оценки нас Западом Россия опровергла и заявила о себе как об одном из тех 3–5 геополитических игроков, которые будут определять судьбы мира в XXI столетии.
За 20 лет (с учётом тандема) пребывания Путина у власти не только были реализованы основные положения Конституции 1993 года, но и сложились новые ориентиры дальнейшего развития России: укрепление отвоёванного суверенитета и утверждение (восстановление) подлинной народности нашего государства. Здесь в понятие народности государства входят совершенствование присущего ему особого механизма народовластия, консолидация многонационального русского народа и всех его здоровых общественных сил, возвращение на путь модернизации народа.
Чтобы решать эти задачи, нужно, с одной стороны, зафиксировать достигнутое, а с другой – сформулировать основные идеологемы, задающие стране курс движения в будущее, ведь вектор движения задают его исходная точка и направление. Возникла необходимость внесения содержательных изменений в Конституцию.
III.6.3. Конституция России 2020 года
Формально мы говорим о внесении поправок в действующую Конституцию. Но, как мы уже отмечали, способы оформления новой Конституции могут быть разными. В данном случае масштабы и значимость внесённых поправок позволяют уверенно говорить о новой Конституции. Однако она не отменяет ничего из достигнутого, утверждает правильность сделанного и задаёт направление дальнейшего движения. Так что её принятие в форме поправок вполне обоснованно.
В нашу задачу не входит детальный анализ самих поправок – дотошные юристы делают это без нас. Мы же собираемся восстановить из сухой юридической прозы их идеологические смыслы – то главное, что должен понимать каждый гражданин, намеренный вместе с народом и страной сознательно участвовать в строительстве общего будущего.
III.6.3.1. Территория и суверенитет
Мы уже писали о неразрывной связи нашего народа с территорией страны (см. II.3.3.3). На Западе постоянно звучат призывы к её расчленению, часто маскируемые под «прогнозы» её якобы неизбежного распада «под давлением внутренних противоречий», которые в действительности оттуда же и разжигаются. России предъявляются и конкретные территориальные претензии, находящие подчас громкоголосую поддержку подрывных элементов внутри страны. И даже, несмотря на доктрину нераздельного федерализма, провозглашённую Конституцией 1993 года, невежественные умы продолжают питать беспочвенные иллюзии на этот счёт просто потому, что наша страна называется «федерацией».
Нужно ли кому-то объяснять природу единства и неделимости русской земли? Можно ли это кому-то объяснить? Наша цивилизация в отличие, скажем, от западноевропейской и сходно, например, с китайской[317]росла вместе с нашей землёй подобно древу. Она не составлена из множества культурных ареалов, «малых родин», а образовала их внутри себя. Русскому человеку объяснять это не нужно: в какой ещё национальной поэзии вы найдёте подобные образы бескрайней, многоликой и родной Отчизны? Человеку, сформировавшемуся в лоне иначе устроенной цивилизации, это объяснить нельзя. Как и номинальному русскому, отрёкшемуся от своих корней или забывшему их. Им можно и нужно лишь объявить об этом. Поэтому новая Конституция устраняет всякую возможность сомнений относительно возможности отторжения каких-либо частей территории России (ст. 67, ч.2.1).
Основания этого тоже объявляются для всеобщего сведения – историческая преемственность. Это не «правопреемство»: Россия прямо провозглашена правопреемником СССР (ст. 67.1, ч. 1), но СССР не был правопреемником Российской Империи. Он прямо заявил об этом, отвергнув её обязательства как по международным договорам, так и по долгам. Поэтому в части 2 той же статьи провозглашается исторически сложившееся государственное единство России как результат всего её развития. И подчеркивается цивилизационная[318] природа этого единства (ст. 68, ч. 1 и 4; ст. 69, ч. 2 и 3). Удастся ли на этой основе прекратить «войну памятников» и добиться, чтобы Николай II покоился с миром в Петропавловском соборе, а Ленин – в своём мавзолее, чтобы на площади Ульяновска мирно соседствовали памятники Ленину и Столыпину? Мы хотели бы верить, что удастся, во всяком случае Конституция указует нам этот путь.
Причём последняя из упомянутых частей выражает намерение поддерживать единство всего пространства русской цивилизации, границы которого, как мы уже писали, драматически разошлись с государственными границами России (см. II.3.3.3). То есть осуществлять свой суверенитет – насколько это будет возможно – на всём этом пространстве[319].
Но в первую очередь новая Конституция устраняет возможность любых попыток «внешнего управления» Россией и создаёт ясные механизмы осуществления её суверенитета на собственной государственной территории. Для этого недостаточно было просто освободиться от «приводных ремней» внешнего управления – компрадорских элементов у власти и в бизнесе, о чём сказано выше, нужно ещё и не допускать их возрождения в будущем. Отныне ни один гражданин России, чьи центры жизненных интересов находятся за её пределами, не сможет оказаться причастным ко власти в качестве государственного служащего, депутата, судьи и т. п. (ст. 71, 77, 78, 81, 95, 97, 103, 110, 119, 129).
И наконец, становятся неосуществимыми попытки использовать межгосударственные и надгосударственные органы (не только пресловутый ЕСПЧ, но и органы любых международных организаций[320]) для неконституционного влияния на правопорядок, политические и общественные процессы в России (ст. 79, 125).
И два совсем небольших штриха. Во-первых, члены обеих палат парламента не будут больше собираться вместе «для заслушивания… выступлений руководителей иностранных государств», чтобы ни у кого больше не было соблазна ездить к нам инструктировать народных избранников (ст. 100, ч. 3). Во-вторых, открыто и неполиткорректно для западного слуха названа в качестве общегосударственной задачи «защита института брака как союза мужчины и женщины» (ст. 72). Мы, конечно, и до сих пор его защищали, но гусей старались не дразнить. Теперь же время оглядок прошло.
Это, конечно, не исчерпывающие и не окончательные меры по обеспечению внутреннего суверенитета, но в любом случае они определяют направление дальнейшего движения: теперь любой гражданин, намеренный делать карьеру в политике или на государственной службе, трижды подумает, так ли для него привлекательны тёплые моря и «западный образ жизни». А к ним, Бог даст, подтянутся и другие: это у нас хоть и плохонькая, но элита. Да и Запад нам поможет, с удовольствием конфискуя имущество российских компрадоров (явление довольно новое, но уже приобретшее заметный размах). Так, собственно, и воплощаются в жизнь конституционные проекты.
Так что в этой части Конституция ведёт Россию из состояния объекта воздействия в состояние субъекта действия. Именно это и называется суверенитетом.
III.6.3.2. Президентская власть и народовластие
Многие положения новой конституции служат усилению президентской власти – тому, что выше мы назвали монархическим принципом. Ключевым способом его реализации становится концентрация в руках Президента кадровой политики.
Все высшие должностные лица теперь назначаются Президентом или одной из палат парламента – по его представлению.
Пал последний реликт исключительной парламентской власти – Счётная палата. Напомним, что Контрольно-счётная палата РСФСР в 1992 году – в разгар противостояния Президента и Верховного Совета – была превращена в орудие в руках последнего. И Конституция 1993 года сохранила этот принцип: все аудиторы Счётной палаты самостоятельно назначались, на паритетной основе, Советом Федерации и Государственной Думой. И хотя с определённого времени их кандидатуры вносились от имени Президента, такое право сохранялось и за самими палатами – их бюджетными комитетами. Теперь же не только кандидатуры всех аудиторов, но и – персонально – председателя и заместителя председателя Счётной палаты могут быть представлены только Президентом (ст. 102–103).
Председатели Конституционного суда, Верховного суда и их заместители теперь также будут персонально назначаться Советом Федерации по представлению Президента (ст. 128), тогда как раньше их выбирали судьи из своего состава.
А Генеральный прокурор, его заместители и прокуроры субъектов федерации теперь будет назначаться Президентом «после консультаций с Советом Федерации» (ст. 129). Остальных прокуроров теперь также будет назначать Президент, кроме городских и районных, которых оставили Генеральному прокурору. В результате прокуратура заметно сместилась от судебной к исполнительной власти[321].
В довершение всего Президент теперь наделён правом увольнять (прекращать полномочия) всех должностных лиц, кроме судей всех судов выше городских и районных, о которых он вносит соответствующие представления в Совет Федерации.
Назначение/избрание глав субъектов федерации по представлению Президента в Конституцию не попало, хотя уже стало привычным.
Так что теперь в России кадры решают всё, а кто они – решает Президент.
Впрочем, за одним важным исключением – кроме членов правительства, о чём и пойдёт речь дальше.
Рассмотрим подробно новую процедуру формирования правительства (см. диаграмму ниже; мы думаем, «цифровому поколению» легче будет разобраться в ней с помощью блок-схемы).
Сбылась мечта воротил самой первой Государственной Думы – «ответственное правительство», но совершенно в ином виде. Они мечтали, что одобренное правительство будет отвечать перед ними, а сами они ни перед кем не будут отвечать.
Теперь Государственная Дума не только утверждает кандидатуру главы правительства, но и ведёт с ним переговоры о его составе, ведь ей предстоит утвердить предлагаемые им кандидатуры членов правительства[322]. Да, оно будет отвечать перед Думой, но и сама Дума разделит с ним ответственность! Ведь депутаты не просто «не стали возражать», а сами активно участвовали в отборе кандидатов: назначенный ими Премьер обсуждал кандидатов с ними, а не с Президентом, как раньше. Если правительство не справится с работой, Президент может его отправить в отставку. А вот с их ответственностью как быть?
Взаимодействие Президента и Государственной Думы при формировании правительства
В истории известен пока лишь один способ привлечения к ответственности парламента (и вообще любого коллегиального органа) – роспуск, разгон, ликвидация (вплоть до физической ликвидации входивших в него лиц). Масштаб его применения в конкретных случаях обычно пропорционален тяжести вменяемой ему вины, опыт практического применения (ликвидация с последующим разгоном) у нас есть. Но Конституция предусматривает самый мягкий вариант: роспуск с объявлением досрочных выборов.
Основания для этого, предусматривавшиеся Конституцией 1993 года, в новой редакции сохранены. Но смысл одного из них радикально изменился: двукратное выражение Государственной Думой недоверия ею же утвержденному правительству – это явка с повинной, признание собственной неспособности к управлению государством.
Но есть и более важное новшество: при формировании состава правительства Думу сразу же ставят на счётчик: сколько кандидатов на каждый пост было отклонено и сколько постов остались незанятыми после трёхкратного отклонения предложенных кандидатур. Если их окажется больше 1/3 от общего числа подлежащих утверждению членов правительства[323], значит, с задачей не справляется или Премьер, или сама Дума. Президенту остается лишь решить – кто? И если сочтёт нужным, вернуть виновника в первозданное состояние: несостоявшегося премьера – в кадровый резерв или бывших депутатов – в гущу народной жизни.
Как мы уже писали (см. II.4.2.3), политическая система современной России строилась так, чтобы большинство депутатов Государственной Думы действительно выражало устремления большинства народа, а не властных элит. Но помимо этого депутаты должны быть людьми компетентными и способными к политическому действию. Если выбрали «не тех людей», роспуск Думы должен сигнализировать об этом самим избирателям и, конечно, общественным и политическим объединениям, работающим на земле. То есть быть не призывом к ротации элит, а своего рода педагогическим приёмом в процессе обучения народа сознательному участию в политической деятельности. В чём, по нашему мнению, и состоит новый этап модернизации народа: на смену «народной политике» советской эпохи должен прийти «политический народ».
Это не «гражданское общество»: сообщество «политических животных», стоящих каждый сам за себя, которыми поэтому без особого труда «демократически» управляют выращенные элитами демагоги. «Политический народ» – это гражданская нация: общность людей, ясно понимающих, в чём состоит баланс общенародных задач и их частных интересов, солидарных в стремлении его достичь и готовых, если понадобится, противостоять стихийному эгоизму. Ключевым в этом определении является слово «солидарность», и не случайно оно появляется в новой конституции: «В Российской Федерации… обеспечиваются… экономическая, политическая и социальная солидарность» (ст. 75.1). Только такой народ способен к подлинному народовластию.
Конечно, для того чтобы достичь такого состояния, нужно, чтобы политическая система проработала в описанном режиме достаточно долго. Чтобы значимые политические результаты достигались опорой на реальное большинство, а не на политтехнологические приёмы. Народовластие – это не то, что мы имеем сейчас, а то, что планируем получить в результате. Так что включение нужных для этого механизмов в конституцию вполне оправданно.
Но мы обнаруживаем в новой конституции ещё один педагогический приём, более быстродействующий и рассчитанный непосредственно на народных избранников. Он состоит в изменении соотношения представительной и судебной власти.
Повышена роль Конституционного суда: теперь от его решения (заключения) может зависеть не только исполнение, но и принятие федеральных законов, конституционных актов субъектов федерации.
Не секрет, что выросшие из сложных компромиссов «рукодельные» формулировки[324] некоторых законов содержат скрытые противоречия (между собой, с нормами других законов и самой Конституции), так как при достижении этих компромиссов разногласия лишь маскировались, а не устранялись. По вступлении таких законов в силу ими всё равно приходится заниматься Конституционному суду, но уже после того, как они породили неправосудные решения, повлиявшие подчас на судьбы многих людей. Возобновление работы над принятыми обеими палатами законами, возвращёнными без подписания на основании позиции Конституционного суда, способно стать для депутатов и сенаторов подлинной школой законотворчества.
Поскольку привлечение Конституционного суда позволило решить одну из самых наболевших проблем Конституции 1993 года – проблему исполнения решений межгосударственных (надгосударственных) органов (см. выше), было вполне естественно ввести в его компетенцию рассмотрение международных соглашений до их ратификации, дабы избежать возникновения подобных проблем в будущем. А это тоже школа, но уже для наших дипломатов, подчас упускающих правовые тонкости в ходе политических манёвров.
Обсуждая изменения в конфигурации власти, нельзя пройти мимо судьбы положения Конституции 1993 года о возможности находиться на посту Президента не более двух сроков подряд. Уже после первых двух сроков народ поддержал бы возможность переизбрания Путина на третий срок, объяви он референдум. Однако Путин не стал этого делать, и наступило время «тандема». Именно тогда были приняты первые поправки к Конституции. Они касались изменения сроков полномочий Президента с четырёх до шести лет и Государственной Думы с четырёх до пяти лет. Необходимость таких изменений была очевидна для большинства народа и для политиков. Увеличение срока для такой страны, как наша, это прежде всего возможность разрабатывать и реализовать сколь-нибудь долгосрочные планы и проекты развития. Это тем более очевидно с точки зрения сегодняшнего дня. Например, какой трёхлетний бюджет страны можно принять, если и депутаты, и Президент находятся у власти всего четыре года? А такие многолетние программы, как перевооружение, вообще становятся почти неосуществимыми.
И всё же при разработке последних поправок слово «подряд» было устранено. Вряд ли это означает отказ от долгосрочных проектов. Скорее это способ привлечь внимание следующих президентов к проблеме преемственности власти. Эксперимент с «тандемом» показал, что такая преемственность в принципе возможна, но одного срока для её обеспечения недостаточно – нужны по меньшей мере 10–15 лет. Проблема же более длительного пребывания у власти в «привыкании» к ней не самого Президента, а его аппарата и высших должностных лиц вообще. С годами они усваивают стиль руководства конкретного человека и всё увереннее «играют короля», переставая задумываться о подлинном смысле его решений и поступков. А возможность изменений, обновления не менее важна для судьбы страны, чем возможность долгосрочного планирования. Одной лишь ротацией кадров эту проблему не решить. Вот и сошлись на 12 годах.
Смысл переходной нормы части 3.1 статьи 81 о применимости «правила двух сроков» к лицу, занимавшему пост Президента на момент принятия поправки, сводится к «перестраховке» применительно именно к текущему моменту, перед лицом разворачивающегося мирового кризиса, который, без сомнения, будет серьёзным испытанием. Закреплённое этими поправками право лично Путину принять решение о том, будет ли он избираться ещё раз, – это серьёзный дополнительный фактор стабилизации положения страны в ходе предстоящих испытаний. Решающая схватка впереди, и хорошо бы иметь возможность доверить руководство страной и государством тому, кто способен выиграть эту схватку. А эпидемия, развернувшаяся прямо в период обсуждения и принятия поправок, только укрепила позиции тех, кто настаивал на сохранении такой возможности.
III.6.3.3. Народное государство
Обсуждение этой темы мы начнём с сюжета, примыкающего к предыдущему параграфу.
Впервые – в Конституции и законодательстве[325] России – появляется понятие публичной власти, объединяющее органы государственной власти и местного самоуправления в их взаимодействии «для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» (ст. 132, ч. 3).
Напомним, что, в отличие от Западной Европы и стран, унаследовавших её цивилизационные особенности, местное самоуправление в Российской Империи (земство) не было отдельным от государства и независимо от него возникшим институтом[326] (см. V.5.2), а напротив, было целенаправленно учреждено Александром II, чтобы переложить на него часть функций «местной хозяйственной администрации» с государственных учреждений, подведомственных губернаторам. В советское время местное самоуправление входило во всеобъемлющую систему «советов депутатов трудящихся», то есть оставалось продолжением институтов государственной власти. Попытки переустроить его по западному образцу, предпринимавшиеся с начала 90-х, привели к почти тотальной недееспособности его органов. Не имея устойчивых самостоятельных бюджетных доходов, они не могли оставаться «независимыми». В конце концов они стали финансироваться из региональных бюджетов[327] за счёт средств, перечисляемых за «выполнение отдельных государственных функций», и дотаций, что дало главам субъектов федерации право участвовать в назначениях и отставках муниципальных руководителей. Независимость муниципальных органов стала эфемерной, а народного самоуправления (которое всё-таки было в СССР) не стало.
Мы считаем, что появление в Конституции концепции публичной власти означает начало возврата к непрерывности властной вертикали сверху донизу. У нас не может быть «государства элит» наверху и отдельного от него «народного самоуправления» внизу, для этого в России нет исторических и культурных оснований. А может быть только всеобъемлющее народное государство сверху донизу. И его ещё предстоит воссоздать – Президенту (ст. 80, ч. 2).
Нация – это народ, исторически самоопределившийся путём создания государства. Поэтому нельзя считать альтернативными (как это делают многие западные деятели) утверждения «государство должно служить народу» и «народ должен служить государству». Для продолжения их существования нужно и то и другое.
Поправки задают государству как системе жизнеобеспечения народа новый уровень социальной ответственности. Гарантируется минимальный размер оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации. Система пенсионного обеспечения граждан, основанная на принципах всеобщности, справедливости и солидарности поколений, должна обеспечивать ежегодную индексацию пенсий. Гарантируются обязательное социальное страхование, адресная социальная поддержка граждан, индексация размеров пособий и иных социальных выплат.
III.6.3.4. Сегодня – дети, завтра – народ
«Дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России. Государство создает условия, способствующие всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим. Государство, обеспечивая приоритет семейного воспитания, берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения» (ст. 67.1, ч. 4). В свете этого важного новшества нужно рассматривать и появление «воспитания» в единой связке с «образованием» в перечне предметов ведения Российской Федерации (ст. 71, п. «е»).
Может показаться, что раз дети объявлены высшим приоритетом, значит, по-прежнему основные задачи лежат в области демографии. Но именно акцент на воспитании указывает на то, что в действительности здесь также речь идёт о поддержании исторической преемственности, но не за счёт проекции прошлого, а за счёт заботливого выращивания последующих поколений как воплощённого будущего народа.
Забота о детях была неотъемлемой особенностью нашего государства с начала советского периода. Большинство читателей, наверное, удивятся такому определению: разве это не естественно – заботиться о детях? Разве так было не всегда?
Не всегда – и надо отдавать себе в этом отчёт! Большую часть истории воспроизводство народов было внутренним делом семейных групп, действовавших в рамках сложившихся культурных моделей, экономических условий и – крайне редко – политической обстановки. Иначе и быть не могло – иное означало бы покушение на прерогативы родительской власти – древнейшей и самой устойчивой формы власти в человеческом обществе.
Воспитание детей впервые в мире стало государственным приоритетом в СССР в 1921 году (см. II.3.2.5). И хотя первым толчком к этому была необходимость ликвидации беспризорности, приоритет распространялся на всех детей и сохранялся всю советскую эпоху. Сравнивая с началом 1920-х годов положение советских детей уже в 1930-е, перестаёшь считать слова об их «счастливом детстве» простым пропагандистским клише. Утверждение, что «дети – единственный привилегированный класс в СССР», принадлежит не кому-то из советских идеологов (как сейчас думают почти все), а человеку непредвзятому[328] и способному – со своей последовательно христианской позиции – оценить нравственный смысл такого положения вещей. Его удалось добиться лишь благодаря тому, что советское государство считало заботу о детях и их воспитании приоритетной задачей и щедро предоставляло необходимые для этого ресурсы, несмотря на общую их скудость.
Оборотной стороной такой постановки дела, как и применявшегося педагогического инструментария, стал своего рода государственный патернализм: преобладание общественного воспитания над семейным и учительской власти над родительской. Воспитательные процессы шли преимущественно в школе, внешкольных учреждениях, и даже отдых стремились сделать коллективным и «организованным» – пионерские лагеря появились именно тогда. Это, впрочем, нельзя считать неоправданным, ведь большинство родителей – выходцы из бывших социальных низов – сами были недостаточно воспитаны, чтобы можно было полагаться на семейное воспитание. Так что педагогам зачастую приходилось воспитывать и их. В свете этого не вызывает удивления обилие в советских школах талантливых педагогов, благодарную память о которых бережно сохраняют поколения их учеников, отдающих себе отчёт в том, сколь многим в себе они обязаны этим учителям. Яркое выражение и памятник этого явления мы видим в благоговейном отношении к своим Учителям большинства героев А. и Б. Стругацких, отводивших им ключевую роль в идеальном будущем своих романов.
Уже в годы перестройки советская модель воспитания подвергалась критике, а после революции 1990-х её заклеймили как «тоталитарную» и стали энергично демонтировать. В попытках подражать англосаксонской модели образования из российской школы изгнали воспитательный процесс.
В России получили распространение и активно пропагандируются толкования «прав ребёнка», не вытекающие из фундаментальных прав человека, расширительно трактующие или извращающие их. В первую очередь это касается понятий «насилия», «жестокого обращения», «унизительных наказаний» и «уровня жизни, необходимого для развития». Они введены Конвенцией ООН о правах ребёнка, где достаточно ясно определены в соответствии с общепринятыми принципами права. Однако нам всё чаще предлагают трактовать «насилие» как синоним «принуждения»; «жестоким» считать любое обращение, способное вызвать неудовольствие ребёнка; распространять понятие «унизительного наказания» с практики уголовно-исправительной системы (как прямо гласит Конвенция) на внутрисемейные отношения, практику образовательных учреждений и т. п. Тем самым игнорируют ту самую специфику психосоциального развития ребёнка, ради учёта которой была принята Конвенция. Такие трактовки выглядят как противоестественное соединение пуританского взгляда на ребёнка как «маленького взрослого» и психоаналитической концепции «предотвращения психических травм раннего возраста». Между тем любой воспитательный процесс состоит в принуждении к усвоению культурных норм, а наказание, наряду с неотъемлемым от него поощрением, является одним из необходимых для этого средств. Воспитанник добровольно подчиняется этому порядку, доверяя воспитателю. Именно в формировании такого доверия состоит существо родительской власти, да и учительской власти тоже.
Требование «прекратить это», исходящее от «защитников прав ребёнка», означает призыв к уничтожению как родительской, так и учительской власти, место которых должна, по их мысли, занять «ювенальная юстиция», то есть власть публичная. Но эти ожидания тщетны, даже если приставить персонального полицейского к каждой семье и к каждому школьному классу (говорят, такие «школьные полицейские» кое-где уже появились…). Потому что результат воспитания как раз и состоит, как говорил один из нас своим дурно воспитанным студентам из разных стран, в том, что «полицейский должен быть у каждого в душе».
Семья потому и является предпочтительным пространством воспитания, что семейные узы помогают сложиться доверию воспитанника к воспитателю. Но эти узы возникают только между воспитанными людьми. Воспитанность как факт овладения культурой переходит от поколения к поколению в порядке её воспроизводства: навыки воспитателя передаются непосредственно в процессе воспитания, как бы банально это ни звучало. Достаточно однажды прервать эту преемственность, чтобы превратить последующие поколения в варваров, сколько бы они ни писали, подобно гротескному персонажу В. Катаева, на своих визитных карточках «Alfred Parasyuk, intellectuel». Последствия этого легко представить по аналогии с беспризорщиной, но преодолеть вряд ли будет возможно, если таким станет большинство населения.
Это пространное рассуждение понадобилось нам, чтобы понять, к чему ведёт наше общество конституционное провозглашение воспитания детей важнейшим государственным приоритетом в сочетании с преимуществом, отдаваемым семейному воспитанию.
Мы считаем, что это как минимум положит конец настойчивым посягательствам на родительскую власть и попыткам направить против неё мощь государства в лице извращённо понимаемой «ювенальной юстиции». «Ювенальная юстиция» должна заниматься тем, для чего она предназначена: гуманизацией отношения пенитенциарной системы к детям и подросткам, переносом центра тяжести её работы с наказания на воспитание, расширением сферы применения внесудебных процедур для урегулирования конфликтов и т. п. Так что это ещё одна декларация нашей независимости от западных образцов и догм.
Отдельной темой является обеспечение «уровня жизни, необходимого для развития детей». Учитывая, что Российская Федерация и её субъекты совместно обеспечивают «создание условий для достойного воспитания детей в семье» (ст. 72, п. «ж.1»), мы надеемся, что декларируемое преимущество семейного воспитания будет означать, что государство станет обеспечивать должный уровень жизни детей, оказывая поддержку семьям, а не изъятым из них детям. А также прекратит произвол органов опеки, являющийся зачастую лишь прикрытием для торговли детьми, запрещённой Конвенцией ООН.
Но означает ли приоритет семейного воспитания сохранение сложившегося сегодня разрыва с советской традицией единообразного общественного воспитания? Останется ли учительская власть в её нынешнем ущемлённом, почти запретном состоянии? Конкретизация значимых для государства направлений воспитания позволяет надеяться, что нет. Обнадёживает и отнесение к ведению Российской Федерации «установления единых правовых основ… системы воспитания и образования» (дополнение п. «е» ст. 72). Конечно, единая правовая основа – это ещё не единство содержания образования и воспитания и даже не «единая политика» в этой области. Но позиции учителя, воспитателя можно укрепить и правовыми средствами. В начале этого же пункта и до сих пор говорилось об «установлении основ федеральной политики… в области… социального, культурного и национального развития». Вроде бы образование и воспитание имеют отношение к перечисленным областям. Что же тогда означает дополнение: сужение (ограничение только правовым регулированием) или расширение (дополнение также правовым регулированием) федеральной компетенции? Текст Конституции не позволяет однозначно ответить на этот вопрос. Только политическая воля Президента в сочетании с государственной мудростью законодателей может в дальнейшем дать на него ответ.
Подводя итог этого раздела, мы можем констатировать, что Конституция 2020 года:
восстанавливает и провозглашает историческую преемственность и цивилизационную основу российского государства;
провозглашает воспитание детей в духе гражданских добродетелей приоритетным способом дальнейшего поддержания этой преемственности и обозначает преимущественную роль семьи в этом;
знаменует начало следующего этапа истории России в качестве единого и неделимого суверенного государства, способного и стремящегося играть активную роль в мире;
обеспечивает реализацию монархического принципа как исторического основания верховной власти в России, конституирует Президента страны как выборного народного монарха;
открывает новый этап модернизации народа – его превращения в гражданскую нацию: общность людей, ясно понимающих, в чём состоит баланс общенародных задач и их частных интересов, солидарных в стремлении его достичь и готовых, если понадобится, противостоять стихийному эгоизму;
восстанавливает прерванную в постсоветское время организационную связь государственной власти и местного самоуправления как частей единой публичной власти;
повышает уровень социальной ответственности российского государства.
Последние три аспекта Конституции предопределяют важные шаги на пути утверждения [восстановления] подлинной народности нашего государства.
Так что новая Конституция обеспечивает России ясную перспективу развития в предвидении нарастания мирового кризиса.
Наша задача пройти этот кризис с наименьшими издержками и оказаться в числе тех немногих государств, которые по его итогам будут строить архитектуру нового мира в ближайшие 50 лет. Тогда могут быть востребованы и новые принципы социальной организации, пока существующие лишь в теориях. Как нам кажется, среди них будут и новые подходы к поддержанию баланса взаимных прав и обязанностей государства и гражданина. В перспективе тех же 10–20 лет нам необходимо будет решить задачу перехода к принципиально новой политэкономической модели. В любом случае наша Конституция должна развиваться в соответствии с нашей базовой культурно-исторической доминантой: много народов – одна цивилизация – одно государство.