• подписание законов Президентом РФ. Принятый и одобренный закон передается на подпись Президенту РФ, который должен подписать или отклонить закон (наложить вето) в двухнедельный срок. Отклоненный закон возвращается в Государственную Думу на повторное рассмотрение и внесение поправок. Вето Президента РФ может быть преодолено, если за закон в ранее принятой редакции проголосует более 2/3 депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. В этом случае Президент РФ будет обязан подписать закон в недельный срок;
• опубликование и вступление в силу. Подписанный Президентом РФ закон должен быть обнародован в недельный срок. Закон вступает в силу через 10 дней (если специально не указаны иные сроки) после официального опубликования полного текста закона в специальных изданиях (обычно в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации»).
В отличие от многих других правовых систем, у нас нет главенствующего конституционного суда, обладающего правом отменять законы, противоречащие нашей Конституции. В этом отношении судьи нашего Верховного суда обладают гораздо меньшими полномочиями, чем их коллеги в Соединенных Штатах. Наши суды могут отменять подзаконные акты – постановления, принятые министрами правительства в рамках полномочий, предоставленных им актами парламента (первичное законодательство), – если министры действовали незаконно при принятии постановлений, но судьи не имеют таких полномочий в отношении актов парламента. Максимум, что дозволено судам, – это делать «заявления о несовместимости» в соответствии с Законом о правах человека, когда внутреннее законодательство несовместимо с Европейской конвенцией по правам человека; однако эти заявления не имеют юридической силы. Просто суды используют полномочия – данные им парламентом, – чтобы забить сигнал тревоги, когда возникает конфликт между законами и принципами ЕКПЧ (34).
Это намеренно упрощенное определение парламентского суверенитета, однако его достаточно, чтобы разоблачить интеллектуальную беспомощность заявлений Иэна Дункана Смита и компании, что дело Миллер подняло «реальные конституционные вопросы о том, кто главнее» (35). Напротив, это был прямой пример того, что наша Конституция поддерживает устоявшийся принцип, согласно которому правительство не может использовать королевскую прерогативу для отмены или замены закона, принятого парламентом. Правительство хотело что-то сделать, суд должен был определить, может ли правительство сделать это законным путем, и суд постановил, что не может и что для достижения желаемого эффекта необходимо принять парламентский акт.
Вымученная формулировка вопроса Иэна Дункана Смита – «Имеют ли назначенные судьи… право аннулировать пожелания избранных членов парламента, а через них и правительства?» – выдает всю глубину его незнания. Судьи не имеют права отменять пожелания членов парламента, выраженные в законодательстве, но они определенно имеют право препятствовать желаниям правительства, когда правительство пытается действовать незаконно. Игнорировать, как это так ловко делает Иэн Дункан Смит, верховенство парламента с его очевидной верой в верховенство правительства, значит игнорировать другую основу нашей Конституции – принцип разделения властей.
Разделение властей
Из всего вышесказанного мы видим, как взаимодействуют три ветви нашей власти – законодательная, исполнительная и судебная. Парламент принимает законы по своему усмотрению. Министры управляют в соответствии с законом и отчитываются как перед парламентом, так и перед судом. Независимые суды применяют и истолковывают законодательство, создавая вспомогательный свод общего права, а также разрешают споры. Если правительство выходит за рамки своих законных полномочий, его действия могут быть оспорены в суде теми, кого это затрагивает.
В теории эта модель является гарантом демократии. Однако для того, чтобы она работала, необходимо, чтобы три ветви власти оставались, насколько это возможно, независимыми друг от друга. В этом и заключается суть принципа разделения властей. Как сказал Монтескье в трактате «О духе законов»:
НЕ БЫВАТЬ СВОБОДЕ, ЕСЛИ СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ НЕ ОТДЕЛЕНА ОТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ОТ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ.
Если бы она была соединена с законодательной властью, то власть над жизнью и свободой гражданина была бы самоуправной, так как судья был бы законодателем. Если бы она была соединена с исполнительной властью, судья был бы наделен властью угнетателя.
Все было бы потеряно, если бы один и тот же человек или одна и та же группа главных людей, либо из знати, либо из народа, осуществляли эти полномочия: принимать законы, исполнять общественные постановления и судить преступления или споры отдельных лиц (36).
Разделения удалось добиться не сразу. Изначально судьями назначались советники короля – его самые верные рыцари, священнослужители, наместники и лорды. Начиная с двенадцатого века они начали ездить по стране, применяя единые принципы в судебных решениях, которые легли в основу общего права. Хотя на бумаге они и были независимыми, на практике они служили воле короля и от них легко можно было избавиться, если они выносили нежелательные решения. В 1607 году, в знаменитом деле о запретах, Яков I выставил себя в качестве судьи в имущественном споре. Когда главный судья сэр Эдвард Кок отменил принятое им решение, он был уволен. В конце семнадцатого века участились случаи политически мотивированных наймов и увольнений: Карл II уволил одиннадцать судей за последние одиннадцать лет своего правления, а его брат, Яков II, за три года снял двенадцать судей, отказавшихся принять решение в его пользу (37).
Именно на фоне такого злоупотребления исполнительной властью в 1701 году был принят Акт об урегулировании, предоставивший судьям иммунитет от гражданского или уголовного преследования за действия, совершенные при исполнении обязанностей, и передавший право увольнения в руки парламента, что заложило основу для реальной независимости судебной власти.
Тем временем до полного разделения властей было еще далеко. До создания Верховного суда в соответствии с Законом о конституционной реформе 2005 года высшей судебной инстанцией страны был Апелляционный комитет палаты лордов, то есть самые высокопоставленные судьи были одновременно и частью законодательной власти, и ключевыми фигурами в судебной системе. У нас даже министры правительства занимали должности судей, например лорд Кейв в конце Первой мировой войны был одновременно министром внутренних дел и апелляционным судьей. В предыдущей главе мы видели, как еще тридцать лет назад политики играли центральную роль в вынесении приговоров убийцам.
Должность верховного судьи, он же лорд-канцлер, была давней конституционной причудой, так как ее обладатель играл сразу три роли – старшего судьи, спикера палаты лордов и представителя судебной власти в кабинете министров, – пока эта должность не была переосмыслена в рамках конституционной реформы, в результате которой судебные функции палаты лордов были переданы новенькому Верховному суду.
По состоянию на 2020 год дела у нас обстоят значительно лучше, хотя до совершенства по-прежнему далеко. Начнем с того, что наше правительство по-прежнему формируется из представителей законодательной власти; министры правительства являются либо членами парламента, либо пэрами. Функции лорда-канцлера были объединены с функциями министра юстиции, в результате чего в последние годы на него одновременно возлагается обязанность и обеспечивать надлежащее финансирование судов в соответствии с клятвой лорда-канцлера, и добиваться сокращения бюджета Министерства юстиции на 51 процент в роли министра.
Тем не менее, что касается независимости судебной власти, справедливо будет сказать, что нам удалось многого добиться. Судьи назначаются независимой комиссией по назначениям в соответствии с конкретными критериями и квалификацией, а не по старинке, с подачи лорда-канцлера. Все министры обязаны по закону «поддерживать постоянную независимость судебной системы» (39), а присяга лорда-канцлера включает обещание «защищать» эту независимость. Старшие судьи могут быть смещены только парламентом, и с 1701 года такое произошло всего один раз.
Подразумевается, что министры и парламентарии будут уважать верховенство закона и независимость судебной власти и не станут пытаться влиять на судебный процесс[125]. Судьям, с другой стороны, не разрешается публично обсуждать свои решения; официальное постановление суда публикуется, и оно представляет собой полный протокол и обоснование решения судьи[126]. Они могут говорить и говорят со СМИ об общих положениях закона и своей роли, а лорд Верховный судья несет установленную законом обязанность (40) отражать коллективное мнение представителей судебной власти в парламенте и правительстве, однако публичное участие по отдельным делам является недопустимым. Таким образом, ожидается, что представители законодательной и исполнительной власти будут помнить о том, что, когда они комментируют судебные решения, судья, который их вынес, не может им ответить.
Неизбежно существует напряжение между тремя ветвями власти; это не только ожидаемо, но и по своей сути хорошо. Отсутствие напряженности было бы показателем наличия серьезных проблем. Если бы правительство всегда могло принимать свои законы, а министры никогда не подвергались критике со стороны парламента, это было бы признаком того, что парламент не справляется со своей работой. Точно так же, если бы суды всегда выносили решения в пользу правительства, постоянно признавая законность каждого действия исполнительной власти под благодарные аплодисменты первой скамьи, возникло бы опасение, что судьи не действуют независимо. Править не должно быть легко.
Тем не менее существует очевидный допустимый предел, если мы хотим сохранить независимость судей. Министры не должны обрушиваться на судей за решения, которые их не устраивают. Если судья не прав, то верным поступком будет обжаловать вынесенное решение в вышестоящем суде. Аналогично, если парламенту не нравится, как суды истолковали тот или иной законодательный акт, парламент всегда может переработать закон, уточнив, чего именно они хотели с его помощью добиться.