При таких условиях законодательная деятельность императора Павла приняла еще более резкий характер борьбы с установившимися при Екатерине порядками. Правительственные взгляды Павла Петровича проявились уже совершенно определенно и слагались в стройную систему. Император хотел говорить не с учреждениями, а с лицами, бывшими непосредственными исполнителями его повелений, и поэтому в его царствование тихо, незаметно, совершался переход от коллегиального начала к единоличному, министерскому — в высшем управлении, от сословного к бюрократическому — в низшем. Еще в царствование Екатерины коллегиальное начало управления стало ослабевать в своем значении. Президенты иностранной, военной и адмиралтейств-коллегий, имея личные доклады у государя, оказывали сильное влияние на ход дел в коллегиях; сенат постепенно утрачивал функции «правительствующего» и приобретал судебный характер; зато генерал-прокурор, по идее власть наблюдающая, совмещал в своем лице обязанности министров юстиции, внутренних дел и финансов; остальные ведомства также были на дороге к единоличному управлению, Император Павел, со свойственною ему быстротою, придал этому движению более силы, стремясь, в то же время, разграничить отдельные ведомства и установить между ними необходимую связь. Через две недели после смерти Екатерины восстановлены были на прежнем основании закрытые ею берг-, мануфактур- и коммерц-коллегии, «по крайней неудобности в раздроблении важных отделений государственной экономии», но над президентами этих коллегий поставлены были главные директора, имевшие право личного доклада у императора. Вслед затем, указом от 4 декабря 1796 г., финансовая часть отнята была у генерал-прокурора и вверена особому лицу, государственному казначею, которому подчинены были четыре экспедиции. Генерал-прокурору вверена была зато вновь учрежденная экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства; у него же в ведении находилась основанная Павлом при сенате школа для обучения юнкеров (молодых дворян), географический департамент и, одно время, управление государственных лесов. По отношению к сенату генерал-прокурор встал в еще более независимое положение, чем при Екатерине. Работа по составлению нового уложения поручена была ему, а не сенату; на него же возложена была «повсеместная бдительность в благоуспешном течении разного рода дел, в приказах производимых, и о точном сохранении законов, на все части государственного управления». Сенат почти превращен был в судебное место, так как все его департаменты заняты были решением запущенных старых дел, которых к началу царствования Павла оказалось 11 746; для скорейшего окончания их учреждены были даже три временных департамента; лишь в 1799 году сенат получил некоторое значение в администрации установлением сенаторских ревизий по губерниям. Но и видоизмененные коллегии не удовлетворяли государя: он желал видеть пред собою не докладчиков только по делам какого либо ведомства, но лиц, ответственных за управление им. В «Учреждении об императорской фамилии», создавшем новый, дотоле не существовавший департамент уделов, заведывание департаментом и ответственность по делам его возложено было на министра уделов. Эту должность Павел пытался применить впоследствии и к другим частям государственной машины, так как в 1800 году учреждено было министерство коммерции и тогда же предположено было к осуществлению министерство финансов. Но попытки эти не могли получить надлежащего значения, так как при бюрократическом элементе предполагалось еще сохранить коллегиальный, придав последнему роль исполнительную.
Если, таким образом, высшее управление в России при Павле Петровиче находилось в хаотическом состоянии, то причина тому заключается в происходившей смене старых отживших начал с новыми, еще не вполне определившимися. При этом условии невозможно было ни единство между разными частями управления, ни правильный контроль над ними. Ни изумительная по своей мелочности государственная деятельность императора, ни его знаменитый желтый ящик, прибитый к воротам Зимнего дворца для всеподданнейших прошений и жалоб, — не могли, разумеется, помочь горю. Совет при высочайшем дворе играл поистине жалкую роль, не исполняя никакой определенной законодательной или административной функции: дела, подлежавшия его рассмотрению, носили по большей части случайный характер; При различии взглядов отдельных ведомств, решать вопросы воаможно было не иначе, как представляя их на высочайшее усмотрение. По вопросу, например, о внутреннем судоходстве представлено было императору три различных мнения: купечества, комерц-коллегии и президента адмиралтейств-коллегии; Павел, по рассеянности, утвердил их все. К сожалению, предпринятая императором в самом начале его царствования сложная кодификационная работа, возложенная на комиссию составления законов, не отвечала его ожиданиям. Не смотря на участие в работах комиссии известного тогда законоведа Поленова, работа комиссии, быть может благодаря нетерпеливости Павла, поставлена была на ложную дорогу: невозможно было дать государству новое законодательство без предварительного исторического собрания законов. К концу царствования Павла, комиссия выработала только 17 глав о судопроизводстве, 9 — о делах вотчинных и 13 — об уголовных законах.
Успешному ходу законодательной деятельности Павла Петровича препятствовало в значительной степени отсутствие у государя талантливых трудолюбивых сотрудников. Притом частая смена высших государственных сановников сама по себе была уже достаточной причиной для медленного и непоследовательного производства дел. Малейшее неудовольствие государя по какому либо ничтожному поводу влекло иногда за собою увольнение от должности даже таких лиц, которые по своему положению, казалось, были надолго застрахованы от немилости: никто не знал, что ожидает его завтра, и никто поэтому не имел охоты и возможности приниматься за дела, требовавшия долгой и усидчивой работы. Князь П. В. Лопухин, отец фаворитки Павла, сменивший князя Алексея Куракина в должности генерал-прокурора, — не усидел на ней, по интригам Кутайсова, и года: уже 7 июля 1799 г. на его место назначен был генерал от инфантерии Беклешов. — «Знал ли ты прежних генерал-прокуроров?» говорил государь только что определенному Беклешову: «какой был генерал-прокурор Куракин! какой Лопухин! Ты да я, я да ты: мы одни будем дела делать!» Но Беклешов также не долго оставался генерал-прокурором, и уже 8 февраля 1800 г. император мог повторять назначенному на его место Обольянинову то же, что он говорил раньше Беклешову.
При хаотическом состоянии высшего управления неудивительно, что Павел должен был сам входить во все подробности и местного управления, желая невозможного и самому все знать и всему давать направление. Переписка государя с местными начальниками, особенно с командующими генералами и губернаторами, одна заняла бы целые томы. В губернаторах Павел также желал видеть ответственных правителей губерний, возлагая на них с каждым годом все более и более прав и обязанностей. Помимо обязанностей административно — полицейских, они должны были нести ответственность по делам фискальным и даже судебным. Казенные и частные убытки, происходившие от каких либо упущений местной администрации, например от грабежей, губернаторы должны были возмещать собственным имуществом; во многих уездных городах роль губернатора исполняли так называемые городничие. Павел зорко следил за действиями местной администрации: малейшая ошибка или недомолвка в донесениях, малейшее злоупотребление или упущение, доходившее до сведения государя, влекли за собою тотчас или его выговор, или увольнение и исключение от службы; так, например, вятский губернатор Модерах за ошибку получил выговор в форме «дурака», костромской — Кочетов, после разграбления почты в его губернии, вынужден был покрыть убытки казны и частных лиц от этого грабежа из собственного имущества, симбирский — был уволен от службы за принятие почестей, ему несвойственных, городничий Пирх, который, «забыв все обязанности служения, публично ходил в круглой шляпе, во фраке, и сею неблагопристойною одеждою ясно изображал развратное свое поведение, употребляя также казенных людей в свои домашния услуги», исключен был из службы и должен был просить прощения на коленях при разводе у какого-то полковника Жукова и т. д. Наконец, для подробного исследования на месте состояния губерний и действий администрации, Павел именным указом сенату от 6 октября 1799 г., возобновил сенаторские ревизии, разделив для этой цели, указом от 1 декабря, все губернии на 8 частей. Все эти меры приводили к тому, что в губерниях был образцовый по внешности порядок, хотя создавшаяся в то время поговорка: «положение хуже губернаторскаго» свидетельствует о всей тяжести службы правителей губерний: разбойничество, например, столь развившееся в царствование Екатерины в приволжских губерниях, было совсем уничтожено. Вообще проявление произвола с чьей бы то ни было стороны, хотя бы самых высокопоставленных лиц, вызывало гнев императора и строгия кары; генерал-адъютант князь Щербатов, например, за битье почтальонов и взятие 12 лошадей вместо 6, отставлен был от службы. Но, с другой стороны, и администрация, и местные жители чувствовали себя в угнетенном состоянии духа. Полицейские органы власти боялись ответственности и за бездеятельность, и за упущения, даже за «язву моральную», сущности которой большинство не могло даже постигнуть. Сообразно этому, в России Павловского времени чрезвычайно усилен был полицейский надзор — до такой степени, что, по рассказам современников, боялись веселиться не только в публичных собраниях, но и в частных домах, и вести откровенные разговоры даже у себя дома. На всех театральных зрелищах и публичных балах, «для смотрения», всегда должен был присутствовать частный пристав. Даже то оружие, которым Павел Петрович думал уничтожить всякую несправедливость в России, «открыв все пути и способы, чтобы глас слабаго, угнетенного был услышан», — знаменитый «желтый ящик» у ворот Зимнего дворца, а также жалобы и прошения, поступившия непосредственно на высочайшее имя чрез почту, приводили иногда к печальным последствиям. Наряду с просьбами о милостях и жалобами на действительные злоупотребления или притеснения, поступала к Павлу масса всякого рода лживых доносов, в большинстве случаев анонимных, и огромное количество ходатайств, ровно ни на чем не основанных. Многия из этих «недельных» прошений возвращаемы были с «наддранием», и о них, чтобы пристыдить просителей, в пример другим, публиковалось в «С.-Петербургских Ведомостях». Но число их все-таки умножалось до такой степени, что Павел Петрович вынужден был 23 мая 1799 г. особым указом объявить, «дабы недельными просьбами его императорского величества не утруждали», а затем, что «всяк, дерзнувший по двухкратной просьбе еще утруждать его императорское величество, имеет быть посажен в тюрьму на месяц». Неосновательные просьбы о милостям, однако, не влекли за собою больших неудобств для государя, кроме отказа «с наддранием», но жалобы на неправосудие и притеснения, даже основательные сами по себе, возбуждали подробныя расследования, длительную переписку с отдельными правительственными учреждениями, просмотр подлинных дел самим государем и т. д. Этот фактический контроль действий судебных учреждений и администрации объяснялся отсутствием высшего правите