В конституции теоретически был заложен принцип разделения властей, хотя власти не были независимы одна от другой и не обладали полномочиями равного уровня. Вся полнота исполнительной и административной власти принадлежала царю, особа которого объявлялась «священной и неприкосновенной». Царь обладал исключительным правом объявлять войну и заключать мир, ему полностью подчинялась армия царства Польского. Законодательная власть принадлежала царю и Сейму, состоявшему из двух палат. Первая образовывалась из Сената, вторая – из послов, избранных сеймиками (т. е. собраниями дворянства), и депутатов от гмин (волостей). Сейм не обладал законодательной инициативой, но он обсуждал все законопроекты, которые затем утверждались царем. Монарх имел право наложить вето на одобренный Сеймом проект. Он мог отсрочить созыв очередного Сейма (собирался в Варшаве каждые два года), распустить его, а также созвать чрезвычайный (внеочередной) Сейм, «когда признает нужным». Во время коронации царь приносил клятву сохранять Конституционную хартию и требовать ее соблюдения, однако при этом он мог изменить ее по своему усмотрению посредством Органических статутов.
Судебная власть объявлялась «конституционно независимой». Под независимостью судьи понималась «присвоенная ему свобода высказывать свое мнение при разборе дел, не подчиняясь влиянию ни высшей власти, ни власти министров или каким бы то ни было другим соображениям». Судьи назначались царем и были «несменяемы пожизненно». Отстранение судьи от должности было возможно только в случае совершения им преступления, доказанного в суде.
Конституция закрепила ряд демократических прав и свобод: равенство всех перед законом, независимо от «сословия и звания», право частной собственности, свободу личности, печати, вероисповедания. Впервые в истории законодательства Российской империи легально был закреплен принцип народного представительства. И хотя избирательное право носило сословно-ограниченный характер, предоставляя возможность участвовать в выборах в основном дворянам, представителям буржуазии и художественной элите, само наличие парламента, избираемого прямыми выборами, было прогрессивным явлением для того времени. Закон демонстрировал также уважение к историческим традициям Польши: все гражданские и военные должности могли занимать исключительно поляки, в армии, сохранившей национальные цвета обмундирования, и в государственных учреждениях использовался польский язык.
Александр I. Художник Дж. Доу
Конституционная хартия царства Польского была одной из самых либеральных европейских конституций того времени и наряду с самим фактом присоединения к России польских земель способствовала развитию экономики и культуры в данном регионе. По признанию ряда польских историков, пятнадцатилетняя история царства Польского была «содержательной, важной и славной».
В русском обществе польская политика Александра I встретила практически всеобщее неодобрение. Дарование вчерашнему противнику, воевавшему под знаменами Наполеона, невиданных россиянами гражданских и политических свобод вызвало раздражение против поляков и ощущение унижения победителей. Варшавская речь императора в марте 1818 г. при открытии первого польского Сейма, в которой он намекнул на возможное присоединение к царству Польскому части западных губерний России и заявил о своем намерении распространить на всю империю польский «конституционный эксперимент», имела огромный резонанс, вызвав у русских чувство ущемления национального достоинства. Антипольские настроения охватили как консервативные, так и либеральные круги. Даже те, кто мечтал о конституции в России, опасались получить ее, по выражению Н. И. Тургенева, из «грязного источника», исходя из стереотипного образа Польши как отсталого государства, где царит анархия. Против усиления царства Польского за счет западных губерний России резко выступил Н. М. Карамзин в послании к императору под названием «Мнение русского гражданина», которое отразило настроение просвещенного российского большинства. Польский вопрос стимулировал создание первых декабристских организаций.
Алексей Андреевич Аракчеев. Художник Дж. Доу
В то же время оппозиционные настроения росли и в самом царстве Польском, где многие, не довольствуясь тем, что получили, мечтали о восстановлении суверенного Польского государства в границах 1772 г. Поляки стали одним из самых неблагонадежных национальных меньшинств империи. В 1830–1831 гг., уже после смерти Александра I, они подняли восстание против царской власти, после подавления которого новый император Николай I фактически отменил конституцию 1815 г., заменив ее на Органический статут царства Польского 1832 г., объявивший данный регион нераздельной частью Российского государства и упразднивший существовавшие ранее элементы польской государственности (Сейм, польскую армию и др.).
В 1818–1820 гг. по распоряжению Александра I группа лиц под руководством Н. Н. Новосильцева тайно работала в Варшаве над проектом российской конституции. Осенью 1820 г. ее окончательный вариант под названием «Государственная уставная грамота Российской империи» был готов и получил одобрение императора. Документ имел значительное сходство с польской конституцией. В нем также были заложены принципы разделения властей и народного представительства. Законодательная власть принадлежала императору и двухпалатному парламенту – Государственному сейму (Государственной думе). Первой (высшей) палатой этого представительного органа становился Сенат, вторая (посольская) палата была выборной и формировалась из земских послов и депутатов окружных городских обществ. Законодательная инициатива и право утверждения законопроектов принадлежали исключительно императору. Сейм обсуждал все законопроекты и имел право большинством голосов либо одобрить их, либо отклонить. Кроме того, он утверждал государственный бюджет. Проект конституции предусматривал принцип федеративного устройства государства. Вся территория Российской империи должна была делиться на наместничества, которые, в свою очередь, делились на губернии, уезды и округа. В наместничествах учреждались свои частные Сеймы, также состоявшие из двух палат. Сеймы наместнических областей созывались каждые три года, общий Государственный сейм – каждые пять лет. Избирательные права предоставлялись дворянам, купцам первых двух гильдий, цеховым мастерам, «именитым гражданам», а также горожанам, имевшим недвижимую собственность.
Главой исполнительной власти «Уставная грамота» провозглашала императора. Центральными административными органами были названы Государственный совет (состоявший из Правительного совета, или Комитета министров, и Общего собрания совета) и министерства. На местах исполнительная власть передавалась наместникам и Советам наместничеств. Судебная власть объявлялась независимой. Вводились три категории судебных органов: Верховный государственный суд и Верховные суды наместничеств; апелляционные суды; суды первой инстанции. При этом право императора на помилование фактически ставило его над всей судебной системой.
В проекте конституции провозглашался целый ряд гражданских свобод: слова, печати, вероисповедания (правда, православие оставалось господствующей религией, а политическое и гражданское равноправие было предусмотрено только для христиан), равенство всех перед законом, неприкосновенность личности, право частной собственности.
Несмотря на достаточно консервативный характер конституции, Александр I так и не подписал манифест о введении ее в действие. Текст «Государственной уставной грамоты Российской империи», составленный на двух языках (русском и французском), стал известен уже после смерти императора, когда во время польского восстания 1830–1831 гг. был обнаружен в бумагах Новосильцева.
Примерно так же обстояло дело и с осуществлением намерения Александра отменить крепостное право. В 1816–1819 гг. личную свободу получили крестьяне трех западных губерний – Эстляндии, Лифляндии и Курляндии. Решение вопроса в данном регионе упрощалось тем, что с инициативой освобождения крестьян выступили сами прибалтийские помещики.
Почти в то же самое время (в 1817–1818 гг.) Александр поручил сразу нескольким государственным деятелям, в том числе А. А. Аракчееву и министру финансов Д. А. Гурьеву, подготовить предложения по отмене крепостного права в России. Большинство проектов строилось на принципах постепенного и добровольного освобождения крепостных. Например, Аракчеев предложил создать специальную комиссию, которая, получая ежегодную дотацию в пять миллионов рублей, выкупала бы землю и крестьян у помещиков, согласных их продать. В 1818 г. для более детального обсуждения крестьянского вопроса Александр I учредил Секретный комитет во главе с Д. А. Гурьевым. Однако ни один из предложенных проектов не только не был реализован, но даже не вынесен на рассмотрение Государственного совета или Комиссии составления законов.
Крестьянский вопрос еще более обостряли военные поселения, упорно насаждавшиеся в стране с 1816 г. Идеей создания военизированных сельских поселений, состоявших на самообеспечении, Александр увлекся еще в 1810 г., поскольку это давало возможность сократить расходы на содержание армии. Тогда же был брошен первый пробный камень: в Могилевской губернии был поселен один батальон Елецкого мушкетерского полка, солдаты которого сочетали военную службу с занятием сельским хозяйством. Коренные жители избранной для поселения местности были переселены в Новороссийский край. Война 1812 года прервала этот эксперимент, после победы он продолжился в широких масштабах и уже на несколько иных началах. По поручению императора граф Аракчеев, назначенный непосредственным исполнителем данного мероприятия, разработал проект устройства военных поселений, предусматривавший обращение в военных поселян не только регулярных солдат, размещенных на выбранных для этого землях, но также проживавших там государственных крестьян и казаков, которые помимо земледельческих работ должны были также принимать участие в военных учениях. Эти крестьяне освобождались от уплаты казенных податей, исполнения рекрутской и других повинностей, но обязывались обеспечивать поселенные полки продовольствием и фуражом, а также комплектовать их способными к службе людьми. Солдаты действующих воинских частей, в свою очередь, должны были помогать им обрабатывать земельные участки. Осуществление проекта позволяло не только сократить расходы на содержание действующей армии, но и в случае необходимости увеличить ее в несколько раз за счет подготовленных резервов. Кроме того, солдаты получали возможность во время службы проживать со своими семьями.